日本国铁改革全民买单为人诟病

　　文/新浪财经日本站站长 蔡成平

　　被国内纷纷解读的“日本国铁改革经验”，其实对中国目前的参考价值并不大，因为当前的铁道部拆分更接近日本1949年前的改革，与1980年代的日本国铁改革，是不同阶段、不同性质的两码事。日本国铁改革激活了企业活力，但实为“全民买单”的债务解决至今为人诟病。

　　政府机构改革方案两会期间公布，“铁老大”解体迅速成为海内外关注的焦点。这被视为是中国政企分开迈出了最后一“部”，但实际上，后续改革难题如山，拆分充其量只是万里长征迈出了第一步。在没有明确改革方案的前提下，今后恐怕仍需“摸着石头过河”。

　　那么，改革渡河过程中的“石头”是什么呢？说到底，无非是两块：本国国情和他国经验。改革必须符合国情，这本无可厚非，但长期以来对国情特殊性的过分强调，让人无形中形成了“言国情＝改革止步”的惯性印象，但凡对本国国情这块“石头”摸过头，大抵就意味着改革将流于口号。

　　在铁路系统迎来大改革时代，他国经验正被广泛地介绍到中国国内，但他国经验究竟是什么？该如何摸他国经验这块“石头”呢？一切都不甚清晰。

　　国内在广泛地解读“日本国铁改革”，《产经新闻》等日本媒体也引述不具名铁道部官员的话称，“中国的铁道改革会将日本经验视为重要参考”。但有必要指出的是，当前的铁道部拆分大致相当于日本1949年前的改革，而1980年代的日本“国铁改革”实质上是对国有企业的分割民营化，这或许能为中国铁路总公司的未来改革提供借鉴。

　　拆分铁道部是日本1949年前的改革

　　根据政府机构改革方案，目前是对铁道部实施拆分，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，组建国家铁路局，由交通运输部管理，并组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。

　　反观日本的铁道发展史，日本早在1920年也设立了铁道省(相当于中国的铁道部)，并在1943年将铁道省划归运输通信省，成为其下属的铁道总局；1945年运输通信省改称“运输省”(相当于交通运输部)，主管日本铁道的部门改称“运输省铁道总局”。1949年，日本又组建100%政府出资的国有铁道公司(简称“国铁”)，负责日本铁道的运营。

　　因此不难发现，对铁道系统进行“分拆式改革”，将铁道部划入交通运输部、组建铁路总局、成立铁路总公司等改革，实际上大致相当于日本1949年之前的改革阶段。

　　当然，新成立的中国铁路总公司与1949年成立的日本国有铁道公司，存在诸多先天性差异。同为“央企”(注：日本不存在“央企”的说法，但按照日本法律，日本国铁的性质属于中央政府全额出资的特殊法人、公共企业体，与“央企”类似)，但中国铁路总公司刚一成立，便无缝承接了原铁道部高达2.66万亿的巨债，其中有息债2.18万亿，约97%为长期借款。

　　而日本国有铁道公司在1949年成立时，采取独立核算制，而且因其具有绝对垄断地位而一度辉煌，直到1964年前都保持盈余。组建15年后的1964年，日本国铁才首次出现300亿日元赤字，此后未能扭转前馈，经营江河日下，到改革前的1985年，赤字比1964年攀升了约80倍，达到2.45万亿日元，未还借款达24万亿日元。

　　为此，日本政府对国铁的补贴也直线上升。可是，这些补贴不仅没有治愈国铁的亏损病，反而形成了一种恶性循环，即政府补贴越多→国铁对政府依赖越强→政府和国会对国铁干预越大→企业投资效益越差→赤字与债务额越高→越需要政府补贴……

　　因此，单纯从举债规模和经营状况来看，中国铁路总公司虽然刚刚组建，但恐怕更接近日本国铁后期。

　　日本国铁改革的成败

　　那么，在债务累累、经营恶化的国铁后期，日本是如何进行改革的呢？

　　首先，日本为什么要改革？强势推进国铁改革的首相中曾根康弘后来透露称，实施国铁改革的真正目的是为了摧毁国铁工会等左翼组织。但从经济学角度来看，国铁被改革恐怕是必然的。

　　日本国铁组建之后俨然是一庞然大物，因为是日本政府100%出资的国有企业，对体制的依赖导致内部组织日益涣散、服务效率愈发低下。并且，随着飞机、客运等交通工具的多元化，“铁老大”的组织模式越来越难以适应市场变化。

　　日本国铁在交通部门曾一尊独大，客运占有率、货运占有率在1960年代高达51%、40%，但到了1986年，已分别将至23%、5%。占用着庞大的社会资源和国家财政，却无法在交通运输中发挥应有的作用，这让日本全国掀起了连篇累牍的国铁批判，这让反对国铁改革的政治势力也不得不跟着生变。

　　在这样的情况下，日本第二次临时行政调查会1981年成立后立即着手研究国铁问题，1982年向内阁提交《关于行政改革的第三次答辩》提出，国铁应在五年内分割成7个企业集团并改为民营。政府接受了这一建议，1983年6月成立“重建国铁监理委员会”，开始研究彻底改革国铁的具体措施。

　　经两年132次审议，该监理委员会于1985年7月发表了《关于国铁改革的意见》指出：公社制度与庞大的组织以及由此构成的全国一元化经营，是国铁衰败的根本原因。监理委员会认为，要革除国铁弊病，除了实施分割民营化，别无他途。

　　于是，中曾根康弘领导下的日本政府力排众议，于1985年开始制定国铁分割民营化方案。

　　一是将日本的客运业划分为6大地区：北海道、九州、四国、东日本、东海和西日本。相应地，按地域成立了6家股份制公司，并考虑到北海道、四国、九州的客运量比其余三家公司小等因素，特拨出9000亿日元设立“三岛基金”，用于补贴这三家公司的经营。

　　针对巨额债务，则专门设立了“清算事业团”，接收了国铁的大部分债务和大量的冗员。截至1987年4月1日，国铁共拥有长期债务等37.3万亿日元，其中清算事业团继承25.9万亿日元，新干线保有机构继承5.7万亿日元，东日本、东海和西日本三家客运公司继承5.7万亿日元。

　　在债务偿还方式上，东日本、东海和西日本三家公司用营业收益偿还，新干线保有机构用新干线租借费偿还，清算事业团的债务中，6000亿靠发行客运公司股票筹集，卖掉旧国铁所持有的能够出售的土地2600公顷可得款5.8万亿日元，剩下的16.7万亿由国家财政负担。

　　新公司成立之初，日本政府曾对5年内的收支预测认为，各公司通过上调运费价格(北海道、九州、四国每年上调5-6%，东日本、东海和西日本每年上调2-3%)、节约成本等，5年以后各公司将增加收入10%，利润将比成立时增加3—4倍，但实际表现远超出预料，责、权、利的结合，使得原来亏损严重的日本国铁分割的7个公司在民营化后，全部盈利，而且各家公司基本上都没在运费上涨价。反而国铁在改革前的11年间，运费提了10次，几乎每年都提高。

　　因此，从激活企业活力的角度而言，日本国铁改革无疑是成功的。但债务解决至今遭人诟病，很难说已经取得了成功，在核心业务好转的同时，承担了大部分债务的国铁清算事业团的还债却很不顺利，1988年清算事业团解散时，欠款比刚从日本国铁接收时还要高出2.8亿日元、升至28.7万亿日元。原国铁遗留的债务中，高达16.7万亿被划入国家一般会计，换言之变成全民买单。

　　可以说，日本国铁改革与当前的中国铁道系统改革阶段不同、性质不同，但从铁道部拆分出来的新“央企”——中国铁路总公司在今后恐怕也将不得不迎来新一轮类似的改革考验，是否民营化或如何引入民间资本都将分外棘手。目前无缝承接铁道部债务的做法恐怕也只是权宜之计，未来是否也会成为全民买单，无疑会牵动社会舆论的每一根神经。

　　(本文作者介绍：新浪财经日本站站长，毕业于早稻田大学，著有《柳井正与优衣库》。)

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