文/新浪财经专栏作家 邓伟根
新型城镇化，不是“无中生有”的大规模造城，特别在珠三角，城市和农村早已难分彼此，城镇化的潜力不在城区而在农村。这个“农村”不是传统意义的农村，而是受制于现行管理体制、早已步入工业化的城乡结合部。然而与此同时，农村管理体制的滞后，也让基层治理陷入困局。
城镇化的潜力不在城区而在农村。近两年，中央多次提出加快推进新型城镇化。作为在基层探索多年的学者，我希望以佛山市南海区为例，思考和探索一条新型城镇化的路径。
城镇化的潜力在农村
城镇化不是请客吃饭，需要财政、土地、产业及配套政策制度支撑。当前，廉价城市化时代已经过去，在某些地区，征地拆迁投入已超过土地出让收入的40%，加上巨额的基础设施投入，单凭政府之力推进城市化，显然力不从心。
新型城镇化，不是“无中生有”的大规模造城，特别在珠三角，城市和农村早已难分彼此，城镇化的潜力不在城区而在农村。这个“农村”不是传统意义的农村，而是受制于现行管理体制、早已步入工业化的城乡结合部。这样的“农村”，在东部地区相当普遍，在南海区内就有大量这样的农村。
南海区紧邻广州，面积1074平方公里，常住人口262万，GDP约2000亿元，土地开发强度超过50%，集体建设用地占全部建设用地的70%以上，大部分工业和商业都建筑在农村土地上。对南海这样的地区而言，新型城镇化实质就是农村建筑形态及产业高端化的过程。
从社会管理角度看，农村集聚了大量流动人口和不少弱势群体，而公共管理服务资源相对薄弱，最迫切需要提升管理服务。推动新型城镇化，核心在于释放集体土地潜力和农村管理服务效能。
城镇化的难点在农村
从美国等发达国家地区经验看来，当农业产值占GDP2%以上时，农民致富的唯一出路就是减少农业从业人员、鼓励农民进城，而南海由于民营经济发达，民营企业遍布全域，村民离土不离乡，城镇化可以就地推进，这是南海城镇化的优势所在。
然而，利益是最好的动力，也是最大的阻力。发达地区的城镇化阻力不是来自政府，而是来自当地村民，更客观地说，是集体土地政策缺陷前提下的理性选择：一方面，集体土地和国有土地的巨大价差，让村民不愿出让土地；另一方面，由于在转租、转让、抵押方面存在缺陷，集体土地的利用方式被极大限制，出租成为最理性可行的方式，集体土地出租成为农村集体经济的最主要方式和最重要收入来源。
而土地出租年限不能超过20年的规定，又大大抑制了投资者信心，导致农村建筑形态及产业难以高端。在出租过程中，集体经济组织同时扮演着集体土地出租者、股民利益代表者以及资产管理者等多重角色。
土地出租市场和集体经济繁荣带来的一个重大问题是利益纷争的多发。以南海区为例，2012年集体经济组织经营性资产达306亿元，76万股民人均分红3516元。由于集体产权和股民资格模糊，引发“出嫁女”、退伍军人等群体以各种激烈方式要求分配股权，农村群体利益分化，矛盾纷争不断。
基层干部为解决矛盾纷争疲于奔命，无暇兼顾公共管理和服务，更没有时间精力潜心发展集体经济，个别村居更因利益问题出现拒绝城市化的“逆城市化”现象。基层治理困局的背后，是农村管理体制的滞后和束缚，该体制是从人民公社时代演变过来的，其“政经不分”，村居党组织、自治组织和集体经济组织三位一体的特点，容易因利益问题而引发基层治理困局。推动新型城镇化，必先重构农村治理架构，为经济社会转型提供稳定有序的环境。
“政经分离”是突破口
重构农村治理架构的关键在于“政经分离”。“政经分离”实质是要全面厘清村民(自治组织成员)与股民(有股权的村民)两大群体之间的权益及管理边界，将各类矛盾控制和化解在各自管理范围内，是从源头上分离拆解问题的关键一步。
南海区于2011年实施“政经分离”，让村居党组织、自治组织和集体经济组织各归其位。党组织和自治组织负责自治与社会管理服务，集体经济组织专职发展集体经济。“政经分离”后，严格将农村的土地规划、城建规划、产业规划纳入全区统一规划，分步推进“村改居”、社区合并和村民小组整合，逐步实施“大市政”和城乡一体管理，推动城乡居民心理融合。
利益共享与市场机制是核心
“政经分离”迈出了关键的第一步，但要持续推进城镇化，必须在政府、社员股东、开发者之间建立利益共享机制，同时利用市场机制力量推进高质量的城镇化。南海区将“三旧”改造作为集体土地集约利用的抓手，探索出“社员股东、政府合作开发”和“政府规划引导，社员股东自主开发”等不同模式，将大部分利益分配给社员股东，成功将部分阻力变成动力。
然而，要真正释放集体土地潜力，根本在于完善出租、转租、转让、抵押等方面集体土地政策，建立“同地、同价、同权”的城乡一体化土地供应市场，这需要顶层设计。另外，“政经分离”后，针对集体经济股权的缺陷，南海正研究推进“股权固化到户”，以建立更明晰和长期稳固的产权关系；针对集体经济“只分红，不分债”的机制缺陷，正探索推动集体经济组织公司化改制，以市场力量释放集体经济活力。
在实施“政经分离”基础上，只要能完善集体土地政策，建立利益共享机制，逐步释放集体土地潜力和农村管理服务效能，农村城镇化必将大有可为。
(本文作者介绍：经济学博士，暨南大学产业经济研究院教授、博导，享受国务院特殊贡献津贴，兼任中国工业经济学会副会长、专业学术委员会委员。)
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