文/新浪财经专栏作家 胡颖廉 [微博]
“九龙治水”的食品安全监管体制发生本质改观，食品安全大部制终于迈出了可喜的一步！那么，机构改革完成了哪些光荣使命，会带来什么积极影响，我们可以有三个美丽的期盼。
民以食为天，食以安为大。长期以来，我国实行“分段监管为主，品种监管为辅”的食品安全监管体制，农业、质检、工商和食药等部门像“铁路警察”一样各管一段，此外卫生、商务等部门也拥有相关职权。
面对层出不穷的食品安全事件，全社会对这种“九龙治水”的体制诟病颇多，希望有一家机构来全程监管。因此，从2003年至今，食品安全一直是历次机构改革重点。但由于种种原因，大部制的设想总是“只听楼梯响不见人下来”。
事情终于在今年全国“两会”起了变化。2013年3月10日公布的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，组建国家食品药品监督管理总局，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责加以整合。改革回应了全社会的诉求，“九龙治水”的食品安全监管体制发生本质改观，食品安全大部制终于迈出了可喜的一步！
那么，机构改革完成了哪些光荣使命，会带来什么积极影响，我们可以有三个美丽的期盼。
一是期盼食品安全更有保障。在过去的监管体制下，既有重复监管，又有监管“盲点”，不利于责任落实。例如各部门的投诉举报电话五花八门，农业是12316、工商是12315、质监是12365、食药是12331、商务是12312……消费者在遇到问题食品时都不知道该打哪个电话。
同时，像“毒豆芽”这种近乎笑话的事件凸显了各部门在日常监管中推诿扯皮严重。一旦发生食品安全事件，就采取“各打二十大板”的责任摊派做法，根本无法调动工作积极性。实行大部制后，各环节监管政策将更为一致、职能将更加互补、责任将更可追究，这些改变都有利于提高食品安全质量水平。
二是期盼食品产业蓬勃发展。食品安全是民生问题，食品产业是经济问题，政府在其中扮演“一手托两市”的角色。发达国家经验表明，强大的监管必定以强大的产业为支撑，强大的产业通常催生强大的监管。质量安全与产业发展相辅相成，我们无法想象一个连高质量奶粉都无法生产的国家能拥有强大监管部门。
然而在分段监管体制下，生产经营者不得不同时面对多个“婆婆”，符合多套标准、接受多次检查、申报多份材料……无形中提高了成本。整合食品安全监管职能后，一方面能更有效地查处违法行为，一方面也减少了市场上行政相对人的守法成本，减轻了被监管者的负担，有利于产业发展。
三是期盼消费者市场主体地位提升。从理论上说，食品安全的要素包括监督管理、生产过程与科学饮食三部分，其责任主体分别对应政府、企业和消费者，而不是靠政府一家“包打天下”，这就是为什么我们说“食品安全是生产和消费出来的，而不是靠监管出来的”。
《方案》指出，食药监部门在改革后要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥社会监督作用。这意味着消费者市场主体地位将进一步提升，不论是食品标准的制定、风险监测的重点、案件线索的举报抑或违法案件的查处，消费者都将拥有更大话语权。
当然，改革不可能一蹴而就，只能循序渐进。食品安全工作牵涉部门众多，利益极其复杂，任何调整都非易事，例如本次机构改革方案没有整合卫生部门履行的食品安全风险评估和标准制定职能，显得不尽完美。展望未来，我们对食品安全大部制的明天有两个美好的猜想。
猜想之一：“从农田到餐桌”的全程监管体制能否真正建立？从自然属性上说，食品具有全生命周期性，其生产经营行为理应是连续的，任何人为的分段监管都可能产生“短板效应”，进而影响其安全性。
由于制度的强大惯性，农产品质量安全和生猪屠宰职责无法在本轮机构改革中加以整合，不得不说是一种遗憾。那么，食品安全大部制能否像深圳的改革试点一样，在先期整合生产、流通、餐饮职能的基础上，逐渐纳入农业和畜牧等部门，值得我们去关注。
猜想之二：部分垂直的食品药品监管体制能否恢复？在工业化和城镇化进程中，食品安全风险越来越具有流动性，因此当代各国的经验是食品安全监管权力上收和集中，以打击跨区域的违法犯罪。
我国则不同，2008年取消了省以下食品药品监管垂直管理体制，2011年试图调整省以下工商和质监垂直管理体制。尽管这样做有利于实现地方政府负总责的责任安排，但在现实中可能诱发地方保护主义和信息瞒报。因此，恢复省以下食品药品监管垂直管理体制，成为理论界和实务界的共识。
是猜想，更是梦想。衷心期盼，这些梦想离我们渐行渐近，在2018年机构改革中成为现实。
(本文作者介绍：胡颖廉，国家行政学院社会和文化教研部副教授。研究领域：政府监管、社会管理和公共政策。)
本文为作者独家授权新浪财经使用，请勿转载。所发表言论不代表本站观点。
（由新浪财经主办的“2014新浪金麒麟论坛”定于2014年11月22日在北京JW万豪酒店召开，本届论坛主题：变革与决策。聚焦改革深水期的中国经济的转型与挑战。 报名入口》》》 2015，决策下一步，等你来！）
文章关键词： 大部制 食品监管 食品安全
