文/新浪财经专栏作家 郑秉文
过去十年我国社保制度主要有四个方面的问题：第一个是重当期支付，轻长期制度建设；第二，重融资补贴，轻投资保值增值；第三，重国家干预，轻发挥市场作用；第四，重私人部门，轻机关事业单位。
过去的10年里社保制度主要有四个方面。第一个是重当期支付，轻长期制度建设。在过去10里有9年连续上调养老金，每年上调10%；扩大覆盖面也是不遗余力，层层下达任务，效果明显，这些都是过去10年发展的一些特点。
但是，长期的制度建设却被忽视了，比如，能连续9年上调养老金，但却始终没有建立一个正常的待遇调节机制，这个问题十分突出，在十八大报告里也提到了。再如，过去的10年贯穿全部的是做实个人账户的试点，10年试点从头到尾，但到现在没有任何进展，反而出现尴尬的局面，空帐额越来越大，何去何从，拖而不决，在制度建设上始终没有提到案头，始终没有一个治本的办法，10年未决，10年未定型。
再例如，随着人口老龄化，隐性债务问题十分严峻，可是在制度对策上没有什么应对措施，只是满足于当期能够发放养老金而已。再例如，养老和医疗等制度的各个参数设定潜伏着较大的财务风险，有些风险很明显，但基本都在那里，没有解决。
我们看一下养老保险的“三率”的关系(图1)。我们的费率是28%，在七、八十个国家中排在前十名，这是很高的费率水平，制度赡养率是32%，但我们的替代率仅是50%，本来替代率应该是90%，现在只有50%，除非把剩下的那些钱作为余额进入基金储备，可事实却不是这样，正常的缴费收入在支出之后基本是零。
图1：OECD国家基本养老保险费率水平与中国的比较以2011年为例，甚至还略有亏损(40亿)，详细数据是：2011年当期结余4130亿，但其中有2272亿是财政补贴，有1898亿是“非正常缴费收入”，把这两项剔除，还赤字40亿元。这个现象很奇怪，缴费率28%乘以32%的赡养率，其结果达不到90%的替代率，勉强达到50%，那么相当于40%替代率的钱去哪了？
这说明制度的各个参数损失很多，制度很多环节都有跑冒滴漏，比如，费基不实、费率不齐、低缴费率的灵活就业人员比例越来越大、以上年收入为基数，等等，还有其他一些小参数也存在问题，说明制度不精准，数据碰不上。制度运行存在很大问题，这些问题都是财务风险的隐患呀。
制度的道德风险非常严峻，比比皆是，例如，新农保分100、200、300、400、500百元共五个缴费档次，可是没有人交300、400、500，绝大部分交100元，很少的一部分交200元的，没有人交高档的，因为对制度没有信心。对制度没有信心，制度公信力下降，吸引力下降，这是造成道德风险的主要原因，而如此之多的道德风险是造成众多制度参数不实的根本原因，进而导致诸多的潜在的财务风险。
决策部门应拿出一些经历，在长期的制度建设上花费一些功夫，完善制度建设，降低财务风险。
第二，重融资补贴，轻投资保值增值。以1997年国务院26号文为标志的我国社保制度建立起来之后，政府的财政补贴逐年增加，从1998年的24亿增加到2011年的2272亿，占GDP的比重也从0.03%提高到0.42%，10多年来，财政转移支付合计已搞到13000亿，而2011年的全国养老保险基金累计余额是19500亿，也就是说一大半的余额是由财政补贴积淀形成的，这近两万亿的余额都放在银行里，等于是将1.3万亿元的财政性资金转换到银行里，不到2%的年利率在很多年份里大大低于CPI增幅。这种财政性资转换成银行存款的现实导致宏观资金运用低效，社保基金累计余额的规模越大，损失就越大，这为改革养老保险基金投资体制改革带来很大压力。
1998-2011年城镇基本养老保险制度的财政转移支付及其占GDP第三，重国家干预，轻发挥市场作用。1991年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)的文件规定建立多层次社保制度，但是20多年来，多层次始终没有真正建立起来，“三条腿的板凳”至今仍然严重瘸腿(图2)，只有第一条腿好用，第二条腿(企业年金)是瘸腿，才三千多亿，第三条腿(商业养老保险)也发展不起来。
图2：20多年来，多层次始终没有真正建立起来，“三条腿的板凳”至今仍然严重瘸腿。看一下与其它国家的比较得知，在替代率上，中国的第二条腿即企业年金的替代率还不到1%，第一条腿是50%；而爱尔兰第二条腿企业补充养老保险的替代率大于第一条腿，美国、英国的第二条腿比第一条腿稍微大一些，我国与这些国家的差距太大。
再看企业年金占GDP的比重，我国仅为0.6%，而荷兰的竟高达129%，澳大利亚是GDP的105%；OECD成员国企业年金占GDP的比重平均是79%，而基本养老保险基金占GDP的比重仅为15%；全球的企业年金占GDP的平均水平是38%，基本养老保险基金占GDP比重仅为7%，其他国家都是企业年金所占的比重远远高于基本养老保险基金，而中国则相反。
企业年金方案国际比较再看第二条腿企业年金的参与率，中国的企业补充养老保险建立于1991年(后来改称企业年金)，但企业年金的参与率至今还不到1%，可是，同样是90年代初进行改革的捷克是45%，匈牙利是31%，芬兰是8.7%；发达国家的企业参与率更高，德国64%，美国是46%，英国是47.1%，爱尔兰是42.9%。
企业年金是自愿性的，是典型的市场化的养老保障体系。企业年金不发达，说明一国的社保体系社保因素不发达，尤其是在国家举办的基本养老保险很发达的发差下，说明一国养老的重担全都压在国家一个支柱上，希腊就是这样，希腊的企业年金建立的时间比中国还晚，比中国的还小，甚至可以忽略不计，是2001年建立的。
各国企业年金和基本养老保险基金占GDP比重第四，重私人部门，轻机关事业单位。2008年2月29日，温总理主持国务院常务会议部署5省市事业单位养老金改革试点，发布了(2008)10号文即《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》。但是，至今5年了，这五省市仅处于事业单位分类改革阶段。事业单位不改革，机关公务员改革更将遥遥无期。
事业单位养老金不改革，已成为全社会广泛批评的一个社保软肋，去年和前年进行的养老保险基金投资体制改革夭折，其重要批评就来自网络的对社保不公平和双轨制的激烈批评，可以说，任何社保改革都难以推动，网络都会拿双轨制“说事”，它已成为我国社保改革的一个拦路虎。
(本文作者介绍：中国社会科学院拉丁美洲研究所所长，中国社会科学院世界社保研究中心主任。)
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中国社会科学院拉丁美洲研究所所长，中国社会科学院世界社保研究中心主任。
