中国城市化进入第四波浪潮 粗暴把农民排除在外

　　本刊记者 张辉 报道 

　　不同的城市，相同的难题。中国的城市化何去何从，成为参加2005年中国市长论坛的城市管理者们共同关注的问题。

　　与前两届市长论坛相比，本次论坛的主题显然更具时代特征——“发展、节约、效益 ”。8月29日至30日，包括全国各地市长、中央部门、省、区官员和全国知名专家和企业家约200多名与会代表齐聚浙江义乌，他们所探讨的议题有：当前城市发展与建设的宏观思考与建设实践，调整城乡经济结构和转变经济增长方式的经验，城市规划、建设和管理的综合效益，区域资源节约，产业群建设与中国城镇化道路等。

　　除了协会会长、北京市市长王岐山发表热情洋溢的演讲外，绥芬河、威海、乌鲁木齐、克拉玛依等一些“冷门”城市的市长也悉数登台，他们以巨大的热情向所有的与会人员介绍自己的城市，阐述自己对于城市发展的理念和想法。与此形成强烈对比的是，中国南方地区的城市显得有些低调，这似乎也在向人们传递某种信号，东北、西部的城市不甘寂寞，正以积极的姿态迎接中国第四波城市化浪潮的到来。

　　事实上，由于我国地域辽阔，各地区的自然条件大相径庭，社会经济发展水平迥然有异，单一强调发展某一类城市是难以适应我国城市发展需要的。在我国城市化水平进入提速状态的当下，或许本次论坛反映出的情况能为目前学术界关于优先发展大城市和小城镇的两元争论提供一个新视角。

　　第四波浪潮到来？

　　新中国成立以来，从时间顺序来看，城市化在经历了1950年代健康发展期和60—70年代的畸形发展期后，从80年代起进入快速发展期。在未来10年内，将有1.5—2亿农村人口转移进城，到2020年，我国城市化水平可能达到60%左右，根据国际城市化进程的历史经验，城市化水平在40%—70%之间，是加速城市化时期，而我国目前城市化水平正处在30%这一加速点。

　　从历史上看，中国的城市化第一波浪潮是出现在新中国成立以后，在1949年到1959的10年间，随着国民经济的恢复，很快进入大规模的城市建设和改造。围绕着694个重点建设项目，采取了“重点建设、稳步前进”的发展方针，新建了6个城市，大规模扩建了20个城市，一般扩建了74个城市。在这一阶段，在城市拉力作用、宽松的用人制度和户籍政策驱动下，成千上万的农村劳动人口进入城市，投身于轰轰烈烈的城市经济建设当中。期间，中国的城市人口迅速增加，到1957年为止，全国城市人口由建国时的5765万人增加到9949万人，增加了72.58%，农村人口则由48402万人增加至54704万人，仅增加13.02%，城市人口的增加速度大大高于农村人口，第一波城市化浪潮带来的另一个结果是带动了整个国家经济发展，钢铁、煤炭、电力、棉花、粮食等产量都超过了建国前的最高水平，兴起的一批工业城市逐渐发展成为我国区域经济中心。

　　中国城市化的第二波浪潮发生在1958—1978年，是一种畸形的城市化。由于出现“大跃进”运动，人为地设置了一系列脱离实际的生产目标，大量农村人口进入城市，造成城市人口增长过快，与国民经济的发展不相适应，出现农产品短缺，最后迫使城市大规模精减职工和城市人口，城市化进入停滞期，而始于1966年的“文化大革命”，更使得我国城市化进程再次出现倒退。这一阶段，我国高度集中的计划经济体制和政治运动制约了城市经济的发展，城市发展策略也严重失误，国家制定的“控制大城市”发展策略，长期执行带有时代色彩的城乡户籍管理制度，阻碍了人口流动，把占总人口80%的农村人口束缚在土地上，其对城市化进程的不利影响绵延至今。

　　中国城市化的春天始于1978年党的十一届三中全会，党的工作重心重新转移到经济建设上来。在农村，农业生产责任制改变了人民公社制度下生产的种种弊病，给农民以生产经营自主权，解放了农村生产力，农业经济的繁荣也为城市化发展创造了物质条件。同时，乡镇企业的崛起和发展促进了农村人口向城镇流动，从而大大加快了我国城市化进程。全国县改市和乡改镇的数目增多，也使城市人口猛增，新设城镇不仅使城镇土地规模扩大，而且原有居住其上的农村人口也同时改变了性质，变成了城市人口。此外，全国城市经济开发区不断增多，使城市人口和城市面积大幅度增加，此可谓城市化的第三波浪潮。

　　据中国城乡建设经济研究所所长陈淮观察，从2000年以来，各地普遍启动并呈现出极大活力的，恰恰是大中型中心城市的规模扩张以及与此相应的城市建设加速和城市经济活跃。在上世纪80年代深圳建设和90年代上海浦东开发的经验启迪下，在北京“

申奥”、上海“申博”成功后，各地纷纷在自己的发展战略中大大强化了城市化的位置，可以说城市化进程的大大加速是“十五”计划始料未及的。

　　《中国城市发展报告(2003—2004)》指出，至2003年底，中国城市化率比世界平均低10个百分点，比世界发达国家平均低30个百分点。虽然从1949年全国建市只有67个增长至目前的600多个，但随着人口总量的增加，城市人口的比例仍然偏小。中国城市化发展水平滞后于经济社会发展水平与工业化发展水平这种局面，已经成为严重制约我国综合实力提高与国家竞争力增强的“巨大瓶颈”。

　　因此，未来20年是中国社会经济发展的战略机遇期，大力推进中国的城市化，既是全面建设小康社会、实现现代化的历史要求，又是有效解除中国经济社会约束“瓶颈”，保障中国经济社会快速、持续和健康发展的重大战略举措，有理由推断，中国城市化进程已进入第四波浪潮。

　　成长多烦恼

　　所谓城市化，是指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口的转化以及城市不断发展和完善的过程。如果从新制度经济学的视角来对城市化的涵义进一步界定和分析的话，城市化进程中城市(包括市和镇)是由农村(乡村)演变而来又不同于农村的人口聚居及其活动方式的制度安排，因此城市化可以理解为使一个农业人口转化为非农业人口，农村地域转化为城市地域，农业活动转化为非农业活动，农村价值观念转化为城市价值观念，农村生活方式转化为城市生活方式的多景观多层面的综合转换过程。

　　在这种综合转换过程中，存在着诸多难题有待破解，其间需要大智慧和大勇气，在本次市长论坛上，诸多市长们都谈到了类似的问题，可谓“成长的烦恼”。

　　尽管中国的城市化已经获得不少成就，但总体而言，城市化水平还是滞后于社会的发展，表现为与世界发达国家相比差距较大，第三产业增加值占国内生产总值的比重较低，城市化与我国经济发展水平和就业结构不相适应，城市化水平落后于工业化发展水平。其次，中国的城市化水平还存在着地区差异，导致全国经济发展呈现出地区性差异。近代以来，东南沿海地区是中国经济文化最发达的地区，与中部、西部形成明显的阶梯形状，东部快于中部、中部快于西部、沿海快于内陆。

　　此外，我国的城市化还与现代化严重脱节，城市比较注重硬件设施建设，却轻视城市软件建设和城市管理，在加快城市化进程中，比较重视城市人口数量的增加，而不太重视人口质量的提高，大多数市民缺少市民意识，城市建设还缺乏总体规划，忽视城市环境保护，城市绿地少，水土流失严重，大气污染严重，水环境质量差，以致出现城市“热岛”效应和“雨岛”现象。

　　城市发展中的“摊大饼”现象同样严重，造成土地利用率比较低，甚至还有一些地方政府，无偿占有农民的土地。学者陆学艺教授有一个形象的说法：“中国城市化就是要了你的土地，要了你的树、你的粮食却不要你的人，中国的城市化一直很粗暴地把农民排除在外面。”

　　正如《中国城市发展报告2003—2004》提出，中国城市化在新一轮经济增长战略机遇期的总任务和发展总方向的选择，必须回答7个问题：如何真正落实“大中小城市与小城镇协调发展”的指导方针？是否城市发展方向仍然依照传统式的单极扩大？如何改变城乡分离、城际分离、地方保护、恶性竞争的弊病？如何打破产业布局趋同、到处小而全的重复性浪费？如何消除日益严重的“城市病”？如何扩大城市就业，创造更多的就业机会？怎样实现以“协调发展、全面发展、可持续发展”为总体目标的城乡区域经济一体化？

　　《报告》认为，以上问题的解决，只有通过城市化发展战略形态的革命性变革，真正实现区域经济一体化、获取高额发展红利、降低发展总成本、消除城乡二元结构等，才能达到社会公平的经济社会可持续发展目标。

　　多元化战略选择

　　有专家称，在新中国成立以来的发展进程中，在发展战略问题上，城市化战略是一个最摇摆不定，也是教训最多的战略。面对人均GDP突破1000美元、城市化率超过40%的新的转折期，在以科学发展观统领经济社会发展全局的时代背景下，有必要用一种全新眼光来重新审视中国城市化战略，总结经验教训、分析利弊得失、指明发展方向。

　　总体说来，目前社会各界关于城市化战略的选择争论不休，大致有三种论调：第一是大城市论，主张重点发展大城市，认为大城市在推进城市化进程中起主导作用，因为根据经济规律，人口、生产要素和经济活动的高度集中，必将产生巨大的规模经济效应；第二是小城镇论，认为大量人口流入城市，城市规模膨胀，超过城市基础设施的负担，出现了交通拥挤、环境污染、住宅紧张、社会问题等城市病，因此主张发展小城镇，吸收农村剩余劳动力，既减轻大城市的人口压力，也加快了我国城市化进程；第三是赞成发展中等城市，一方面中等城市人口压力不大，城市交通、住宅、环境等问题都不像大城市那样严重，而经济效益、生活环境和文化娱乐等方面都比小城镇要优越，既享受现代文明，又不受城市问题困扰。

　　上述论调可谓公说公有理，婆说婆有理。但《中国城市发展报告2003—2004》指出，中国城市化战略过程正处于两大基本转折中。

　　第一个转折，是在财富分布空间相对平衡的区域内，形成大小不等的点状分布(亦可视为区域增长极)，随之发生了急剧的人口集聚能力、经济密度集聚能力、二三产业集聚能力和资本集聚能力的中心。这一转折，表现在城市开发度急剧增强，工业化利用土地的规模急剧增强，固定资产投资的集中度急剧增强，科技含量和创新步伐等的急剧增强。这类急剧增强的结果，就在地理区域的空间平面上，形成了大、中、小城市等级布局的空间充填，使得广大农村与城市之间在财富创造、生活质量、社会保障等方面差距扩大，二元结构系数加大，形成了以农村支持城市、农业支持工业的基本格局，在力度和流向上以农补工占据主导地位。

　　第二个转折，是在财富分布空间已经相当不平衡的区域内，在城乡二元结构系数很高的态势下，在城市开发度达到中期和工业化程度较高的状况时，必须及时地将城市化战略转移到以城市反哺农村，城市支持农村，工业支持农业，统筹城乡协调发展和实施城乡经济一体化的主流之中。这一转折的特点是，降低城乡二元结构系数，减少贫富差异，推进社会公平，补助农业，促进农民增收，加大城市对农村的转移财政支付力度，从政策导向、物质扶持、资金倾向、项目带动等实施全方位的反哺。

　　因此《报告》建议，必须把统筹城乡发展，城市反哺农村，工业支援农业，形成区域经济一体化作为今后中国城市化进程的主流。

　　也有学者指出，我国城市化道路应是多元和多层次的，主要应该集中力量，保护国家级大城市，使之成为全国经济起飞的龙头；纵横发展，建立国家城市群、带体系，使之成为区域经济发展的中心；构建多元化城市发展模式，推动大、中、小城市协调发展。

　　不难预料的是，未来我国东南沿海地区城市化步伐还将快于中西部内陆地区，以大城市为主体的多元化城市道路将成为我国城市化道路的主流，中小城市在城市体系中的地位也日益提高，城市群和城市带初具规模，以上海为中心的江浙沪城市群，以沈阳大连为中心的辽东城市群，以香港、广州为中心的珠江三角洲城市群，以北京、天津为中心的京津唐城市群，城市带有以上海为龙头的长江城市带，以香港为龙头的珠江城市带，以西安郑州为核心的陇海城市带，以北京、九龙为起讫点的京九城市带。

　　然而，在相对发达的东南沿海地区，一些特大城市的城市化进入相对缓慢的发展时期，城市人口出现向郊外迁移的“逆城市化”现象，上海、广州等城市已经不同程度地出现这种现象，北京、大连、天津、西安等也有这样的“逆城市化”的先兆，应引起人们关注。

　　他山之石——国外的城镇化道路优劣比较

　　以西欧为代表的政府调控下的市场主导型城镇化。

　　以西欧为代表的发达的市场经济国家，市场机制在这些国家的城市化进程中发挥了主导作用，政府则通过法律、行政和经济手段，引导城镇化健康发展。城镇化与市场化、工业化总体上是一个比较协调互动的关系，是一种同步型城市化。

　　以美国为代表的自由放任式的城镇化。

　　美国是当今世界最发达的资本主义国家，也是市场经济的典型代表，在其城镇化和城市发展的过程中，市场发挥着至关重要的作用。其突出的表现就是过度郊区化，城市不断向外低密度蔓延，城镇建设无序，空间和社会结构性问题日益突出。

　　以拉美和非洲部分国家为代表的受殖民地经济制约的发展中国家的城镇化。

　　由于历史传统和现实因素的作用，其具有独特的发展模式。表现为在外来资本主导下的工业化与落后的传统农业经济并存，工业发展落后于城镇化，政府调控乏力，城镇化大起大落。属于“过度城市化”。