|
作者：李靖
“土地利用规划工作面临新的形势。特别是上一轮规划实施了8年多，部分地区的土地利用总体规划已不适应经济社会发展的需要，有必要进行修编。”7月12日，国土资源部部长孙文盛在全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会上表示。随着我国“十一五”计划即将展开，“牵一发动全身”的我国第三轮土地利用总体规划也拉开了序幕。
焦点集中在如何增加农用地转建设用地
在这次土地总规修编前期工作座谈会上，国土资源部部长孙文盛首次对外发布了修编的部分“时间表”：各省(区、市)要在2005年12月底以前，完成规划实施评价、重大问题研究等规划修编前期工作，并向国土部报送工作报告，以保证2006年3月底前完成全国规划纲要修编前期工作。
从1986年至今，我国已先后开展了两轮土地利用总体规划修编工作。土地利用总体规划已成为加强宏观调控，实行土地用途管制、落实最严格的土地管理制度的基本手段。“如果土地利用总体规划的问题不解决好，‘十一五’规划将会是一个空架子。”国土资源部工作人员表示，国土资源“十一五”规划必须做好与《全国土地利用总体规划》的协调才能真正落到实处。
一般而言完成土地利用总规修编大约需要2～3年的时间，先是完成全国的土地规划修编，然后再按照全国土地利用规划的要求进行省级修编，以此类推一直到乡一级。
用地指标：东部增加、西部减少几成定局
目前正在执行的是我国1997年实行的第二轮土地总规修编方案，但是打开土地总规的图表，人们会发现第二轮总规修编的时段是“1997年至2010年”，而新一轮总规修编的试点工作在最近两年已经开始了。随着大规模修编前期工作的启动，第三轮总规修编足足提前了五年进行，这是什么原因？
中国城市规划设计研究院总规划师杨保军告诉记者，前一轮的修编方案可以说是不成功的，它和各个地区的发展产生了很大的冲突。比如北京市在2003年底的建设用地总面积就已经用完了2010年前的指标，现在纯粹是一个提前透支的状态，我国不少地方都出现了这个问题。据国土资源部规划司司长潘文灿对外透露的消息，建设占用耕地指标已用完80%以上的省份有上海、北京、山东、江苏；浙江已经使用规划用地甚至超过99%。
杨保军认为，第二轮土地总规修编的问题主要出在了吃“大锅饭”上，“当时的目标就是要保耕地，尽量少占地甚至不占地，这个目标是单一的，然后把保护指标层层下达，保护的越多肯定意味着可建设用土越少，所以人们是互不相让的，结果各个地区的指标干脆都一样多了。但是这个平均化的结果就是真正需要发展的地方，建设用地指标不够，发展速度不快的地方指标又多了根本用不了。”
在记者的采访中，国土部耕地保护司相关负责人对杨保军的说法表示了认可，并进一步表示，新的一轮总规修编肯定会在总量控制的前提下对用地指标的分布做出调整。在严格论证的基础上给经济发展快的地区一定倾斜，东部部分地区会有所增加，西部一些发展并不很快的地方会减少用地指标，“有的地区会感觉指标松一些了，同时也有的地区会感到紧一些。”
借修编挑战用地“红线”成为重点“盯防对象”
随着新一轮土地总规修编的展开，一些制度上的问题开始暴露。据了解，我国的《土地管理法》规定，动用基本农田要报国务院审批，但在总规调整的过程中“由于市级有修改和批准规划的权力”，它往往采用修编规划的手段变相地把基本农田调整为一般农用地，这样再转化为建设用地时“就不用报国务院批了”，“市里可以以修遍规划的名义直接批，最多是报到省里去”。
据参与总规修编的专家透露：“现在全国人大、国土部以及很多专家的呼声都很高，提出了修改《土地管理法》的一些规定，比如，在法律上规定，涉及基本农田调整的一定要报国务院，否则就是非法调整”。
在7月12日的“座谈会”上，孙文盛指出，在新修编的规划获得批准前，各地必须严格执行现行规划，切实维护规划的权威性和严肃性，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。同时，要加强土地利用年度计划管理，今年国家下达各地的农用地转用计划指标不得突破。
虽然土地使用指标似乎成了一些地方的发展红线，但是专家们并不这么认为，一个参与总规修编的专家告诉记者，目前全国各地的土地储备中心还有170万亩的土地储备量，这还仅仅是土地系统内部的储备量。随着企业改制、城中村改造、市区周围的路边店改造等也有相当可观的土地供应量，通过土地整理可以腾出相当部分的建设用地。包钢在进行结构调整的时候厂内就整理出了3000亩土地。可以说，存量土地盘活上是大有作为的，不必只盯着建设用地指标不放。
| 
