代表建言证券法修订：用罚没款设专项资金赔偿投资者

　　全国人大代表建言证券法修订：用罚没款设专项资金赔偿投资者

　　澎湃新闻记者 葛佳

　　3月1日，证监会发布《科创板首次公开发行股票注册管理办法（试行）》和《科创板上市公司持续监管办法（试行）》，自公布之日起实施。相关业务规则也随之发布。

　　科创板落地，也成为全国两会代表委员们的热议话题。 

　　全国人大代表、陕西省律师协会副会长、北京金诚同达律师事务所高级合伙人方燕 资料图

　　“在科创板、注册制已经实施的新形势下，证券市场发展将迎来一个崭新的时代。”全国人大代表、陕西省律师协会副会长、北京金诚同达律师事务所高级合伙人方燕向澎湃新闻记者表示，《中华人民共和国证券法》（下称《证券法》）已经不能完全适应目前资本市场的发展状况，亟待修订，这已经形成了市场共识。 

　　方燕指出，在科创板及注册制推出之际，应充分考虑并适应资本市场关键制度的重大变化，对中介机构这一资本市场的主要参与者的职责、权利、义务与责任等作出更加明确的规范，使其更好地服务于科创板施行后的新时代资本市场。

　　方燕建议，在《中华人民共和国证券法》（下称《证券法》）修改中，应增加对中介机构的系统性规范、对其从业原则、责权利范围以及责任边界等予以明确规定，同时加强和完善对投资者的保护制度。该等修改对深化证券市场改革，促进证券市场发展，更好地发挥资本市场服务实体经济作用，具有十分重要的意义。

　　方燕在调研时发现，目前《证券法》以及证券监督管理机构对中介机构进行监管的法律法规、规范性文件已有一定的立法基础和监管实践经验，但仍然存在监管主体不明确、法律关系不清晰、协调机制不顺畅、监管力度不够和诚信约束不足等问题。

　　“现行《证券法》对证券公司的规定主要集中在设立、准入、维持、风控等方面，对于其作为保荐人、财务顾问等为证券市场提供服务方面规范不多，对于其他证券服务机构的规定也大致如此。总之，现行《证券法》缺少对中介机构的系统性规范，存在立法上的空白。”方燕称，中介机构在证券市场中的重要作用，源于其能够减少证券市场各参与主体之间信息不对称的程度，即发挥其“看门人”的核心功能。

　　“看门人”机制指的是中介机构凭借其专业知识，分别对证券发行人的各项情况及其提供的信息开展调查和审核，发表专业意见，从而以自身信誉为担保向投资者保证发行证券的品质，使投资者少受虚假、错误信息误导。在注册制下，企业在科创板发行股票并上市之前，其实质审查主要依靠中介机构，充分的信息披露是注册制最核心的特征。注册制进一步加强了中介机构作为证券市场“看门人”的责任。鉴于中介机构在证券市场运行中发挥着最重要的、不可或缺的作用，因此应该在修订后的《证券法》中，对中介机构进行综合性、系统性的规定，以应对证券市场发展形势的快速变化。

　　由“欺诈发行退市第一股”欣泰电气（300372）引发的一系列诉讼纠纷，将首次公开发行并上市中保荐人、律师事务所、会计师事务所等中介机构的责任及其分配问题推向了风口浪尖。

　　方燕表示，这一案例说明了包括《证券法》在内的我国现有法律法规体系对中介机构从业的责任及边界的相关规定，存在职责泛化、边界不清、重复劳动等问题。《证券法》修订后，应对各中介机构的权利、义务、责任范围及其边界予以明确规定。

　　方燕认为，应充分发挥行业协会的专业作用，将各中介机构行业协会纳入《证券法》规范范畴。强化各行业协会对于中介机构从事证券服务业务的自律自治、指引与规范作用，对明确中介机构权利、义务、责任范围及其边界具有重要作用。各行业协会应加强制定行业标准、行业规范，加强对领域内证券从业人员的系统性培训；建立各行业协会会员的执业问题解决机制，并在行业协会之间建立合作协调机制，明晰各中介机构的执业权利、义务、责任及其边界，使中介机构之间的业务对接更有组织与规范，无序变有序。

　　“对于监管机构而言，充分利用行业协会的专业能力，由行业协会互相协调、互相博弈、进行自律管理并配合调查，可以大幅度降低监管的成本与难度以及在监管实务中的争议性。”方燕称。

　　下为全国人大代表方燕关于在 《证券法》修改中加强和完善对中介机构监管的议案要点：

　　摘要：在科创板及注册制推出之际，应充分考虑并适应资本市场关键制度的重大变化，对中介机构这一资本市场的主要参与者的职责、权利、义务与责任等作出更加明确的规范，使其更好地服务于科创板施行后的新时代资本市场。

　　修改《证券法》，应增加对中介机构的系统性规范、对其从业原则、责权利范围以及责任边界等予以明确规定，同时加强和完善对投资者的保护制度。该等修改对深化证券市场改革，促进证券市场发展，更好地发挥资本市场服务实体经济作用，具有十分重要的意义。

　　一、案由

　　3月1日，中国证监会、上海证券交易所正式发布了《科创板首次公开发行股票并注册管理办法（试行）》及其配套业务规则。从此，资本市场将迎来一个全新的时代。

　　目前，企业在沪深两个交易所主板、中小板、创业板首次公开发行股票并上市均需通过证监会发审委核准，而科创板采用的是注册制。在注册制下，企业在科创板发行股票并上市之前，其实质审查主要依靠保荐人与证券服务机构（以下合称“中介机构”）核查，充分的信息披露是注册制最核心的特征。注册制进一步加强了保荐人、律师事务所、会计师事务所等中介机构作为证券市场“看门人”的责任。

　　因此，在《证券法》修订过程中，应充分考虑并适应资本市场关键制度的重大变化，对中介机构这一资本市场的主要参与者与“看门人”的职能、权利、义务与责任等作出更加明确的规范，使其更好地服务于科创板施行后的资本市场，促进资本市场健康有序发展。

　　二、案据

　　（一）《证券法》缺少对中介机构的系统性规范经调研发现，目前，《公司法》、《证券法》以及证券监督管理机构对中介机构进行监管的法律法规、规范性文件已有相当的立法基础和监管实践经验，但仍然存在监管主体不明确、法律关系不清晰、协调机制不顺畅、监管力度不够和诚信约束不足等问题。

　　中介机构在证券市场中的重要作用，源于其能够减少证券市场各参与主体之间信息不对称的程度，即发挥其“看门人”的核心功能。“看门人”机制指的是中介机构凭借其专业知识，分别对证券发行人的各项情况及其提供的信息开展调查和审核，发表专业意见，从而以自身信誉为担保向投资者保证发行证券的品质，使投资者少受虚假、错误信息误导。

　　现行《证券法》在“第六章 证券公司”中对中介机构之一的证券公司做了规定，但主要集中在证券公司的设立、准入、维持、风控等方面，而对于证券公司作为中介机构履行保荐人或者财务顾问职责，为证券市场提供服务方面规范不多。在“第八章 证券服务机构”中对其他中介机构的规定也大致相同。另外，在《证券法》第七十八条、一百七十三条、二百条、二百二十三条、二百二十五条、二百二十六条中也对中介机构有一些规定，这些规定基本以行政处罚为主，且对行政处罚的规定比较粗疏。总之，《证券法》缺少对中介机构的系统性规范，存在立法上的空白。

　　中介机构在证券市场运行中发挥着最重要的、不可或缺的作用。因此，应该在《证券法》中，对中介机构进行综合性、系统性的规定，以应对证券市场发展形势的快速变化。

　　（二）《证券法》缺少对中介机构监管原则的系统性规范

　　《证券法》中规定了保护投资者的合法权益原则、公开、公平、公正原则（“三公原则”）、平等、自愿、有偿、诚实信用原则和进一步强化监管与自律相结合的原则。上述原则体现了我国证券制度的价值导向，构建了证券制度的基石，对于保障证券市场的长期稳定健康发展至关重要。

　　在科创板出台并试行注册制的背景下，修改《证券法》，强化对中介机构的监管，首先要明确对中介机构的监管原则。

　　明确监管原则有利于包括中介机构在内的各证券市场参与主体明晰各自的权利与义务、责任与边界，促进各证券市场参与主体的自律与自治，促进新时代资本市场的健康发展。

　　目前，国务院、财政部、司法部、证监会已分别通过相关规定明确了各中介机构在从事证券业务中的执业原则、准则或要求。

　　国务院在《证券公司监督管理条例》中规定了审慎经营，履行对客户的诚信义务及建立健全风险管理与内部控制制度；司法部、证监会在《律师事务所从事证券法律业务管理办法》中规定了诚实、守信、独立、勤勉、尽责的原则，建立健全风险控制制度，恪守职业道德和执业纪律，严格履行法定职责；司法部、证监会在《律师事务所证券法律业务执业规则（试行）》中规定了独立及建立、健全内部业务质量和执业风险控制机制；财政部在《会计师事务所审批和监督暂行办法》中规定了独立、客观、公正执业，恪守职业道德，遵循执业准则、规则。

　　在《证券法》现有原则的基础上，在修改过程中，应综合考量、确定中介机构从事证券服务业务需共同遵循的原则、准则与要求等，以凝聚行业共识、统一价值导向、规范从业行为。

　　（三）中介机构从业责任及边界亟待明确

　　由“欺诈发行退市第一股”欣泰电气引发的一系列诉讼纠纷，将首次公开发行并上市中保荐人、律师事务所、会计师事务所等中介机构的责任及其分配问题推向了风口浪尖。

　　这一案例说明了包括《证券法》在内的我国现有法律法规体系对中介机构从业的责任及边界的相关规定，存在职责泛化、边界不清、重复劳动等问题。

　　证监会在《关于在上海证券交易所设立科创板并试点注册制的实施意见》中规定，逐步形成市场参与各方依法履职尽责及维护自身合法权益的市场环境。在《科创板首次公开发行股票注册管理办法（试行）》（以下简称“《注册管理办法》”）中规定，保荐人应当诚实守信，勤勉尽责，并对招股说明书及其所出具的相关文件的真实性、准确性、完整性负责；证券服务机构应当严格按照依法制定的业务规则和行业自律规范，审慎履行职责，作出专业判断与认定，并对招股说明书中与其专业职责有关的内容及其所出具的文件的真实性、准确性、完整性负责；证券服务机构及其相关执业人员应当对与本专业相关的业务事项履行特别注意义务，对其他业务事项履行普通注意义务，并承担相应法律责任。

　　各中介机构应当在各自的职责范围内独立发表专业意见并承担相应的法律责任，即中介机构对于自身肩负的职责应尽特别注意义务，做到充分的尽职调查；对于其他机构已出具专业意见的事项应尽一般注意义务，进行审慎核查。但目前，相关法律规范对于“特别注意义务”、“一般注意义务”、“审慎核查”等用语的定义并不明确，亦未确立相关标准或指引。

　　现行《证券法》在“第九章 证券业协会”中对中介机构行业协会之一的证券业协会做了规定，并未涉及其他证券服务机构的行业协会对其从事证券服务业务所起的规范和协调作用。

　　在科创板及注册制推出之际，《证券法》对各中介机构的权利、义务、责任范围及其边界予以明确规定正当其时。

　　应充分发挥行业协会的专业作用，将各中介机构行业协会纳入《证券法》规范范畴。强化各行业协会对于中介机构从事证券服务业务的自律自治、指引与规范作用，对明确中介机构权利、义务、责任范围及其边界具有重要作用。各行业协会应加强制定行业标准、行业规范，加强对领域内证券从业人员的系统性培训；建立各行业协会会员的执业问题解决机制，并在行业协会之间建立合作协调机制，明晰各中介机构的执业权利、义务、责任及其边界，使中介机构之间的业务对接更有组织与规范，无序变有序。

　　对于监管机构而言，充分利用行业协会的专业能力，由行业协会互相协调、互相博弈、进行自律管理并配合调查，可以大幅度降低监管的成本与难度以及在监管实务中的争议性。

　　（四）现行中介机构被立案调查或者违法违规后业务受限情形应上升由立法行为予以规范目前我国证券市场的主要投资者是中小投资者，他们的专业知识、风险意识及承受能力等处于较低水平，其合法权益容易受到侵害。因此从保护投资者角度，及时限制被立案调查的中介机构展业，有利于防范风险，强化投资者保护。

　　此外，因为投资者的决策、监管机构的判断很大程度依赖于中介机构的专业意见，因此限制涉嫌违法违规的中介机构及其从业人员执业，能够起到奖优限劣的作用，提高执业质量。

　　但是目前中介机构从事主板、中小板、创业板业务时，一经证券监管机构立案调查即业务受限；从事科创板业务时，存在未勤勉尽责等情形，致使发行人信息披露资料存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，自确认之日起采取3个月至3年不接受相关单位及其责任人员出具的发行证券专项文件的监管措施。

　　该等规定与实践存在一定问题与缺陷。首先，目前的法律法规以及规范性文件对于各类中介机构业务限制的运用情形、影响范围、溯及效果等方面的规定差别较大，各中介机构的责任不对等；其次，存在定义不够明确、信息透明度欠缺、程序性规定不足、对行政行为相对人权利保护不足等缺陷。

　　在《证券法》修改时应将中介机构被立案调查或者违法违规后的业务受限情形上升由立法行为予以明确规范。在限制原则、限制阶段、实施程序、所涉当事人的权利义务等方面作出统一、明确的规定，最大程度降低中介机构业务受限对证券市场的负面影响。

　　（五）进一步完善投资者保护制度

　　完善证券市场投资者保护制度是资本市场的一项基础性、根本性工作。做好这项工作，事关证券市场秩序的规范与公正，事关人民群众对于证券市场的恒久信心。做好这项工作对于切实维护广大中小投资者合法权益，深化证券市场改革，促进证券市场发展，更好地发挥资本市场服务实体经济的作用，具有十分重要的意义。

　　目前，国家设立了证券投资者保护基金，但该基金仅用于对证券公司的债权人予以偿付。证券公司也建立了保荐人先行赔付制度，但该制度存在制度设计层级低、赔偿条件单一、赔偿数额不确定、赔偿案件数量少等问题。总之，在出现证券市场违规案件时，广大投资者很难获得赔偿且赔偿金额难以覆盖损失。

　　因此，在修改证券法时，应加强投资者保护的顶层制度设计，确保中小投资者利益得到有效保护。

　　三、建议

　　建议《证券法》新增如下内容：

　　（一）《证券法》修改应对中介机构从事证券服务业务进行综合性、系统性的规定，确定中介机构从事证券服务业务需共同遵循的原则、准则与要求。

　　（二）《证券法》修改应 对各中介机构从事证券服务业务时的权利、义务、责任范围及其边界进行明确规定在《证券法》修改中应将各中介机构行业协会纳入《证券法》规范范畴，强化各行业协会对于中介机构从事证券服务业务的自律自治、指引与规范作用，对中介机构从事证券服务业务时的权利、义务、责任范围及其边界进行明确规定。

　　（三）《证券法》修改 应对中介机构被立案调查或者违法违规后业务受限情形作出规定在《证券法》修改时应将中介机构被立案调查或者违法违规后业务受限情形上升由立法行为予以明确规范。在限制原则、限制阶段、实施程序、所涉当事人的权利义务等方面作出统一、明确的规定。

　　（四）《证券法》修改应加强投资者保护的顶层制度设计首先应该在《证券法》修改时，规定发行人、中介机构等在开展单项证券业务时购买证券市场强制责任保险，用于在发生证券市场违规案件时对合格投资者造成的损害进行赔偿。

　　其次，应规定用证券监管机构对证券市场违规主体的全部或部分罚没款项设立损害赔偿专项资金，用于在发生证券市场违规案件时对合格投资者造成的损害进行赔偿。

　　再次，应规定在证券市场违规案件发生时，可以通过损害赔偿专项资金购买中介机构的第三方服务，为中小投资者提供援助。

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