撤县设区大提速：多地成为“无县市”，或将新增城镇人口6000万

7月19日，由赛迪顾问主办的2019县域经济创新发展论坛在京召开。在以“县域经济高质量发展新方略”为主题的主论坛上，国家发改委城镇中心副理事长乔润令发表演讲称，改革开放以来，全国撤县建区之地已达100多个，90%集中在最近几年，大多集中在东南沿海，其中北京、天津、广州、深圳、武汉、青岛、南京等地已经成为“无县市”。

多地也纷纷加快了撤县设区步伐，此前的县域经济大省浙江已将发展的战略平台从县域转向大城市，培育杭州、宁波、温州3大省域中心城市，各直辖市、省会城市撤县设区的意愿更为强烈，预计撤县设区的趋势将持续到2030年，并将带来6000万的新增城镇人口。

中国的撤县设区正在加速推进。2000年，全国有市辖区781个、县级市404个、县1621个；到2015年：有市辖区920个、县级市362个、县1513个。相当一部分中小城市和县城出现了人口与经济的收缩，县域经济正面临着一系列复杂的结构性问题，亟需重塑新的发展方向与动力。

各地纷纷加快撤县设区步伐

上述论坛上乔润令指出，市管县是中国的体制特点，改革开放以来，全国撤县建区之地有100多个，90%集中在近些年，且大多集中在东部沿海省市，上海、江苏、浙江、广东、山东地区接近总量的一半。

图：乔润令发表关于撤县建区的演讲 21世纪经济报道 夏旭田 拍摄

“目前，北京、天津、广州、深圳、武汉、青岛、南京、镇江、无锡、常州、苏州等城市都已成为无县的城市。”

乔润令指出，上海首开撤县建区的先河：上世纪80年代末，宝山因宝钢地区的快速城市化而撤县建区，2000年左右，金山、松江、青浦及奉贤先后撤县建区。

上世纪90年代以来，北京也开始撤县设区，通州、昌平、怀柔、顺义、房山等区都是从县演变而来。2015年，北京进一步撤销密云、延庆两县，至此，北京成为“无县”的大都市。

2015年，天津宁河县、静海县撤销，设立天津市宁河区、静海区。2016年天津市唯一的蓟县撤消，设立蓟州区。至此，天津市也成为“无县市”。

值得注意的是，中国最著名的县域经济大省，也纷纷加快了撤县设区的步伐。

乔润令指出，此前浙江的发展得益于县域经济，高峰时县域经济占经济总量的2/3，但进入本世纪后，县域经济产业层次低、研发人才等创新能力弱、金融及土地资源有限，严重制约产业转型升级，浙江开始将大城市和中心城市作为推进城市化的战略重点，并提出做强省域中心城市。

“目前，浙江正在培育杭州、宁波、温州3大省域中心城市，近几年杭州提出要做国家中心城市、国际化城市，终极人口目标是2千万人口。此外，成熟的广州、正在做大的成都、加快发展的西安、相对缓慢的沈阳、急起直追的郑州，都已经入场成为竞争者。”

县城人口和经济收缩，部分城镇出现“空心化”

乔润令指出，中国的撤县设区正在加速推进。2000年，全国有市辖区781个、县级市404个、县1621个；到2015年：有市辖区920个、县级市362个、县1513个。

2016年，西安户县、成都郫县、上海崇明县、河北邯郸肥乡、永年、大连普兰店市，山东省章丘市、定陶县、垦利县、江西抚州市东乡县等等，分别改为城市市辖区。

2018年，大同县变云州区、曲靖马龙县变马龙区、鹰潭余江县变鹰潭市余江区、济南济阳县变济阳区、株洲县变株洲市渌口区、宜宾县变宜宾市叙州区、屯留县和潞城市变长治市屯留区和潞城区……

乔润令指出，撤县设区在数量呈上升之势，在地域分布上受经济发展水平影响大，发达地区的东部、东南沿海地区增加最多；直辖市、省会城市比一般地级市撤县设区意愿更为强烈；撤县设区对城镇化影响明显。

乔润令表示，据五普和六普数据，对5万多乡镇和街道办对比可以发现，10年间有一万多个乡镇和街道办人口密度在下降，不仅有大量的“空心村”，而且还有不少“空心街道办”。2000年到2010年间，中国有180个城市的人口在流失。

而另一份研究发现，在694个样本城市中，2007年到2016年，有84个城市出现了收缩，人口在减少，城镇出现了“空心化”。

据上海财经大学教授张学良统计，从2000年到2010年，中国337个地级/副省级行政区中，有90个城市发生了人口流失，占比高达26.71%。

这种城市收缩分几种类型：一是结构危机型，如阜新、伊春及东莞、义乌；二是大城市周边的收缩，如三河、高碑店；三是欠发达县级市收缩，如天长、龙泉；四是边境偏远型城市收缩，比如根河、额尔古纳；

收缩的原因在于人口与资源流向经济热点、大城市及城市群；传统产业衰落、南北发展差距加大。而收缩之地绝大多数在县域，县域经济面临双重挤压：好的县变成区，差的县面临人口与经济的收缩。

根据联合国预测，到2030年中国城市化率将达约70%，对应城镇人口为10.2亿，比2017年增加约2亿；这2亿人口来自何方呢？乔润令指出，中国城镇化人口来源一是自然增长、二是乡城迁移，三是行政区划变动，行政区划变动最重要的就是县改市、县改区。2012-2016年中国城镇人口增量中来自自然增长、区划变动、乡城迁移的平均比例为18.6%、35%、46.5%。

据复旦人口所的数据，1991-2000年中国城镇人口增量来自自然增长、区划变动、乡城迁移比例为23.7%、29.4%、46.9%，2001-2010年分别为14.7%、31.8%、53.5%。

“按照当前趋势推算，未来2亿新增城镇人口可能将有约50%、即1亿人左右来自乡城迁移，21%左右将来自自然增长，按自然增长率4%推算，2018-2030年城镇人口自然增长累计约4300万；行政区划变动将贡献另外约30%、6000万的新增城镇人口。”

恒大研究院的研究认为，未来中国有望形成10个以上市辖区常住人口超过1000万的大城市，12个以上2000万级的大都市圈。大城市的人口至少有1/3来自县改区。

大城市引领新阶段，县域经济亟需动力再造

乔润令指出，中国进入创新发展新阶段，创新需要的资源、平台、机会、人才、信息、资金、技术、国际合作等机会几乎全部集中在省会等大城市。大城市成为创新发展的引领者和促进经济增长的火车头。

大城市庞大的就业机会，促使城乡人口正越来越向核心城市集聚：2013年，人口总量前十位城市的人口为16021万，占全国总人口的11.77%，而到了2016年，前十大城市的人口规模增加了611万。大城市与中小城市之间的分化正在加剧，省会大城市一枝独秀。

而城市等级化和市管县体制，加剧了大城市对周边小城市和县域资源的吸纳，行政级别越高，集聚资源能力越强。为了汲取资源，特别是土地资源，大城市把相邻的县利用行政方式收入囊中，县改区已经成为近几年城镇化的主要形式。

在此背景下，大城市首位度大幅提升:银川52%、西宁48%，长春40%、哈尔滨39%、成都、武汉、西安35%、兰州、长沙30%，中西部省会城市首位度普遍高于东部省会城市。

中国已经进入大城市主导发展的新阶段。而县域经济则面临着一系列复杂的结构性问题。

首先是成本上升，依靠低成本优势发展模式难以为继。目前县域经济以资源的初级开发和劳动密集型产业为主；低成本曾经是产业发展最大的优势，中国经济进入新常态以来，成本一路走高。

一是土地成本大幅度提高、随着用地指标的日益稀缺，土地红利开始衰减。2017年政府土地创造收入里面，用于征地和拆迁成本已经占到将近40%，补偿成本和拆迁成本大大增加。

二是劳动力成本提高，招工难，工资、社保上涨，新生代农民工权利要求增加，要更多的机会、福利和待遇。

三是环境成本增大。县域乡镇的产业企业小、能耗大、污染重、安全问题多，随着国家环境考核检查日趋严格，小企业需要大大增加环保设施成本才能生存。

四是税赋重，中小企业的融资成本高。县域经济中小项目占90%以上，利率市场化后，中小企业贷款成本上升。

其次，县域经济还面临着债务负担重，融资难度大，发展能力衰退的问题。

乔润令指出，县级政府的债务规模太大，防止债务风险比加大投入更为重要。据财政部数据，显性债务方面，2018年地方债约18.39万亿，但大量隐形债务尚未纳入地方政府债务管理系统，主要是融资平台债务和事业单位借债。

此外，地方政府为防范债务风险事件发生，靠借新还旧、发新债还旧债的方式消耗了大量的实际可用财力，约束了政府用于经济发展的投资空间。

再次，县域缺乏创新所需要的资源要素：县城城市功能不完善，教育、文化、金融、医疗等优质资源缺乏。县域缺乏行政配置的高价值资源，诸如土地指标、土地出让金、优惠政策、国家级和省级开发区，示范区、试验区过度集中到了大城市和特大城市，县域及小城镇所得甚少。

此外，县城无形的成本非常高：地缘、血缘等关系要素重于共赢、信用、契约精神、敬业精神、专业精神、业缘关系。

展望未来，乔润令认为，中国的县域经济，可以分为工商业主导的都市型的县和农业主导型的县两大类。都市型的县包括县级市、城市群中的工业主导发展的县，伴随县改市，都市型的县还会增多。

未来，都市型的县发展的方向是：产业转型升级，与大城市产业协同配套发展，承接大城市资源、产业、人口外溢，工业化促进城镇化，完善城市功能，增强产业人口吸纳能力。重点是与大城市和城市群协同发展。

而农业型的县包括林业、牧业、生态型等，不能再走发展五小工业为主的传统工业化道路（工业化的时间窗口已过去、不具备配套能力、环保严要求）。

农业县应当利用自己的农业资源、田园风光、生态资源、乡土文化资源发展现代高效农业、生态+康养+文旅的特色农业、三产融合的新型业态的农业。

未来县城政府还应把眼光转向农村宅基地的盘活与开发；以“三权分置”改革为抓手，放活宅基地使用权，确权颁证，为城市资本下乡排除制度障碍。

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