鹏元评级：地方隐性债务风险特点及化解

　　来源：鹏元评级

　　作者：吴志武

　　鹏元资信评估有限公司

　　主要内容

　　1、虽然政府隐性债务没有明确的界定，但可以明确的几点是：一、地方隐形债务偿债主体是地方政府，用途主要是用于公益性项目。二、与显性债务相对。三是，地方隐性债务不能简单等同于城投有息债务。四是，地方政府隐性债务与或有债务存在一定的区别。五是，隐性债务有狭义和广义之分。

　　2、狭义地方政府隐性债务主要存在于以下领域：一是融资平台因承担公益性项目或准公益性举借的债务，二是，购买服务或假PPP项目中形成的支出责任，三是，政府投资基金中约定股权回购，四是，政府拖欠的工程款。

　　3、目前我国隐性债务风险特点主要表现为：一是隐性债务规模大，隐性债务风险高；二是，隐性债务风险地域分布表现为县级风险大于省市级；三是，隐性债务流动性风险大，由于隐性债务形成的资产现金流产生能力弱，变现能力不强，易出现流动性风险。

　　4、对于隐性债务风险化解，目前主要的思路还是一方面坚决遏制隐性债务增量，另一方面积极稳妥化解存量隐性债务，具体措施包括盘活存量资金和资产，大力压减财政支出，和强化问责。另外，还需采取的措施：一是，调整分税制，保证区县级政府拥有事权相统一的财权。二是，要推动地方投融资平台加快转型。三是，积极加强对公益性和准公益性资产流动性风险的管理。

　　正文

　　一、事件

　　近日，各地传达学习《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》精神，不少地区已经或正在摸底地方隐性债务规模，已有部分地方公布了隐性债务数据，同时提出了债务化解方案。部分地方政府隐性债务公布情况如下：

　　根据合肥市审计局 2018 年 8 月 10 日发布的《合肥市市级政府性债务风险防范情况专项审计调查结果公告》，截至 2017年末，合肥市级政府性债务余额 1131.60 亿元，其中：纳入地方债管理系统的政府性债务 656.22 亿元（“存量债务”），地方债管理系统以外的政府性债务475.38 亿元（“隐性债务”）。此外，合肥市还公布了安徽巢湖经济开发区的审计结果，其 2017 年末政府债务余额 24.65 亿元，政府债务率 186.5%；隐性债务为 3.3 亿元，隐性债务率为 211.4%。

　　山东省济南市长清区政府在 2018 年 5 月 29 日发布的《关于印发济南市长清区存量政府隐性债务风险化解方案的通知》（以下简称通知）中，公布了未纳入政府债务系统管理的隐性债务与政府中长期支出责任事项共 49.52 亿元（其中财政性资金偿还政府隐性债务4.94 亿元、政府支出责任事项 44.58 亿元），比上当地 2017 年的综合财力（68.71 亿元）得到的政府债务率 23.47%，全口径债务率 94.91%。

　　青海省黄南藏族自治州人民政府办公室于2018年5月30日下发了《关于化解政府隐性债务的通知》显示，截至今年5月底，当地隐性债务规模达24.18亿元。这远超2017年底当地显性债务6.72亿元，隐性债务占显性债务比重近360%。

　　河南省濮阳市华龙区人民政府于2018年7月25日下发了《关于印发华龙区化解隐性债务风险实施方案的通知》显示，截至2018年6月底，华龙区系统外隐性债务总额26.43亿元，约是当地显性债务的303%。

　　河南省濮阳市范县人民政府办公室于2018年7月25日下发了《关于印发化解存量政府隐性债务风险实施方案的通知》显示，截止2018年3月底，限额外隐性债务24.76亿元，约是当地显性债务的181%。

　　河南省濮阳市南乐县人民政府于2018年7月31日下发了《关于印发化解存量隐性债务风险实施方案的通知》显示，按照当地2018年3月底审计结果，隐性债务规模约19.3亿元，约是当地显性债务的181%．

　　宁夏回族自治区固原市彭阳县人民政府于2018年5月29日下发了《防范和化解政府债务风险实施方案》显示，截止2017年底，当地隐性债务18.70亿元，是显性债务规模的142%。

　　二、从济南长清区看地方对隐性债务的测算

　　目前，我国对地方隐性债务还没有统一的口径和认定标准，因而，即使政府部门在对隐性债务统计时都各有标准。比如陕西省略阳县财政局发布的政府隐性债务化解方案和填报化解计划表的通知中对“政府隐性债务”的表述，是指2015年1月至2018年8月期间新增的由政府直接承担偿债责任的各类融资贷款、担保贷款、约期股权回购和政府购买服务增加政府支出责任、拖欠工程款等新增的政府债务，这里隐性债务形成的时间比较特定。但根据审计署的公告，比如2018年4月18日审计署发布的公告《2018年第2号公告：2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》显示，披露的6个案例中违法违规举债案例中，隐性债务涉及到违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式的变相举债，还包括以公益性资产进行抵押融资的隐性债务，同时，时间跨度也从2015年扩展到2012年，明显跨度较大。

　　地方隐性债务统计标准和口径不一，可能导致地方政府隐性债务或高估或低估，从而无法准确摸底地方政府隐性债务，掩盖了地方政府债务真实的风险。我们根据近期对部分地方政府隐性债务情况的报道，考察一下地方政府对隐性债务的统计情况。考虑到济南长清区在《存量政府隐性债务风险化解方案的通知》中对隐性债务的统计表述较为清晰完整，这里以济南长清区为例进行考察。

　　根据通知，济南长清区全口径政府债务及支出责任总额约65.21亿元，主要包括两部分：一部分是纳入政府债务系统管理的政府债务余额15.69亿元，另一部分是未纳入政府债务系统管理的隐性债务与政府中长期支出责任49.52亿元。具体来看，未纳入政府债务系统管理的隐性债务又包括财政性资金偿还政府隐性债务和有关部门、街道形成的政府债务及支出责任。其中，财政性资金偿还政府隐性债务共计4.94亿元，全部为棚户区改造银行贷款，偿债主体为济南长清城市建设开发有限公司和山东济清建设开发有限公司两家公司。有关部门、街道形成的政府债务及支出责任共计44.58亿元，包括政府购买服务项目形成未来支出责任和街道及城建项目形成未来支出责任两部分。政府购买服务项目形成未来支出责任主要是棚户区改造项目采取政府购买服务方式融资建设形成的政府未来支出责任共计44.26亿元，街道及城建项目形成未来支出责任主要是政府基础设施建设项目形成的未来支出责任，共计0.32亿元，主要包括基建项目分期付款和拖欠工程款。

　　通过通知我们可以看出长清区政府对隐性债务的统计范围主要包括：一是，地方投融资平台举借的用于公益性项目的债务，这里主要是棚改银行贷款；二是，政府购买服务中形成的政府未来支出责任，这里主要是购买棚改服务支出责任；三是政府部门因基础设施建设拖欠的工程款。同时，我们还可以看到，长清区政府分部门对隐性债务进行统计主要集中于基础设施建设领域，支出用途中棚改债务占了绝大部分，其次是基础设施建设项目。

　　三、地方政府隐性债务如何界定？

　　关于地方政府债务，大致经历了地方政府性债务、地方政府负有偿还责任债务、地方隐性债务几个表述上的变化。虽然2017 年 7 月 24 日召开的政治局会议上提到了“地方政府隐性债务”，但对于隐性债务目前无论学术界还是政府部门都还没有一个明确的界定，这是导致目前统计口径和标准不统一的重要原因。从根源上来说，地方隐性债务是地方政府举债权限受到限制以及财权和事权不对等之下的产物。但由于这些债务往往是违法违规举借，地方政府倾向于不愿公开或有意隐瞒，导致对隐性债务的统计也较为困难。

　　虽然政府隐性债务没有明确的界定，但可以明确的几点是：

　　一是，地方隐形债务偿债主体是地方政府，用途主要是用于公益性项目，由地方政府以政府信用为支撑负有直接偿还或支出责任的债务。

　　二是，与显性债务相对，所谓地方显性债务是财政部公布的地方政府债务余额，这部分地方政府债务已纳入政府债务系统和预算管理。2013年我国对地方政府性债务进行了甄别，2015年起新《预算法》实施，地方政府债券成为地方政府举债的唯一合法途径，到2018年8月绝大部分政府存量债务或已到期或已通过置换转化为地方政府债券。截至2018年9月末，全国地方政府债务余额182592亿元。非政府债券形式存量政府债务仅2565亿元。

　　三是，地方政府隐性债务不能简单等同于城投企业有息债务。地方政府融资平台是地方政府举债的主要载体，因而有些机构在测算地方政府隐性债务时直接将地方投融资平台负有的有息债务作为地方隐性债务的大致估算。不过，城投企业有息债务规模与真实的隐性债务规模还是有一定的出入：一是，部分地方投融资平台的有息债务纳入了政府性存量债务，这部分政府性存量债务属于政府显性负债；二是，根据地方政府与地方投融资平台的账目往来，地方政府隐性债务部分存在于地方投融资平台的应收账款中；三是，近年来，地方投融资平台转型加快，部分经营性负债不能算作地方政府隐性债务；四是，随着近年来政府投资基金的兴起，不少地方政府通过设置政府隐性回购条款，变相向其他出资人承诺保本固定收益，实际上也成为地方政府的一种隐性负债。这部分隐性债务也不反映在城投公司的财务报表中。

　　四是，地方政府隐性债务与或有债务存在一定的区别。或有债务是在未来某些条件发生时，才可能演变成政府债务的债务，比如政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。如果政府担保对象能够按时履约，偿还责任，那么这个就不会演变成政府债务，只有担保对象不能够按时履约，这种条件下才会演变成政府债务。同样，承担一定救助责任的债务，只有政府给予救助时才会是政府债务。但是，隐性债务属于地方政府负有偿还或支出责任的债务，与政府信用密切相关。

　　五是，隐性债务有狭义和广义之分，狭义隐性债务是指政府在从事基础设施建设过程中举借的债务，广义隐性债务不仅包括了狭义隐性债务，还包括国企改制过程中政府负担的债务等。由于狭义隐性债务比重大，表现尤为突出，目前大家讨论更多的是狭义隐性债务。

　　根据地方政府近年来融资特点和部分地方政府对隐性债务的统计，狭义地方政府隐性债务存在的领域近年来也得以大致廓清，主要存在于以下领域：一是融资平台因承担公益性项目或准公益性举借的债务，二是，购买服务或假PPP项目中形成的支出责任，三是，政府投资基金中约定股权回购，四是，政府拖欠的工程款。

　　四、地方隐性债务风险特点

　　地方政府债务的风险不仅体现在显性债务上，还体现在隐性债务上。从显性债务来看，截止2017年底，我国政府债务余额为29.95万亿元，其中中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元，2017年GDP为82.71万亿元，政府负债率为36.2%，在公认的安全线内。但这与公众对地方政府债务的风险感受明显不符，因为政府隐性债务也会带来系统性的风险。

　　目前我国隐性债务风险特点主要表现为：一是隐性债务规模大，隐性债务风险高；二是，隐性债务风险地域分布表现为县级风险要大于省市级；三是，隐性债务流动性风险大，由于隐性债务形成的资产现金流产生能力弱，变现能力不强，易出现流动性风险。

　　关于隐性债务规模，由于统计上的困难，目前主要有三种大致的估算思路。一是，从地方隐性债务运用来看，地方政府债务包括隐性债务最终形成了公益性资产或准公益性资产，主要投向为基建投资。因而，根据基建投资资金的来源可以分为三类：一是预算内资金安排，主要是通过一般公共预算和政府性基金预算安排的资金和地方政府债券；二是政策性金融债、专项建设基金、PSL等准财政支出安排；三是城投债等由地方政府及部门、融资平台、国有企事业单位等主体形成的政府性债务，地方隐性债务估算通过全部基建投资资金扣除预算内资金安排。二是，从地方政府隐性债务的筹资渠道，可以分为银行贷款、发行债券、非标融资、融资租赁、政府PPP项目，对各分部进行估算得出地方隐性债务。三是，由于地方投融资平台是政府隐性债务的主要载体，根据城投公司资产负债表中的有息债务规模、假PPP项目中的政府支出责任、政府投资基金约定股权回购部分等的大致估算而确定。不管那一种方法，估算的地方政府隐性债务规模大约在30万到50万之间。因而，政府负债率在72.48%到96.66%之间，已大幅超过了60%的安全线。

　　关于地方隐性债务地域分布上，由于我国行政体制所导致的财权上收、事权下沉收入分配格局，地方隐性债务在县一级集中度要高于省市一级，而县级财力较弱，因而县级政府隐性债务风险也要高于省市级政府。

　　关于隐性债务流动性风险，由于隐性债务主要投资于市政等公益性和准公益性项目上，这些资产现金流产生能力一般较差，资产变现能力弱，因而，资产质量也较差，流动性风险一般较高。

　　五、地方隐性债务风险化解

　　自《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》、《地方政府隐性债务问责办法》下发后，部分地方出台了化解隐性债务的相关办法。目前来看，主要的化解思路还是一方面坚决遏制隐性债务增量，另一方面积极稳妥化解存量隐性债务，具体措施包括盘活存量资金和资产，大力压减财政支出，和强化问责。但是，化解地方隐性债务风险还存在一些难点：

　　一是，我国隐性债务风险地域分布上县级风险要大于省市级，主要原因在于事权下沉、财力上收，同时，地方债务管理开正门、堵后门，但“正门”向县级开的也并不大，在此收入分配体制下，县级政府隐性债务化解可能仍将较为困难。

　　二是，地方投融资平台是地方隐性债务的主要载体，43号文之后，地方投融资平台转型所有加快，尤其是东部地区，但通过近年来的审计署审计报告来看，地方政府仍然在通过地方投融资平台融资，地方政府与地方投融资平台的关系并没有完全理顺。事实上，近年来纳入银监会监管名单的地方投融资平台并没有减少，反而在增多，中西部地区地方投融资平台转型进程也较慢，因而，这也反映出地方隐性债务清理和整顿并不太易。

　　三是，由于隐性债务支出方向主要是公益性和准公益性资产，这些资产产生现金流的能力较差，变现能力弱，通过短时间内盘活资产并不太容易。因而，流动性风险会始终存在。

　　因而，对于隐性债务风险防范和化解，还需采取的措施：

　　一是，调整分税制，完善省级以下政府的转移支付制度，财力适当向区县级政府倾斜，保证区县级政府拥有事权相统一的财权。

　　二是，要推动地方投融资平台加快转型，实现政企分开，切实剥离地方投融资平台融资职能，建立规范的市场化体制机制。

　　三是，积极加强对公益性和准公益性资产流动性风险的管理，吸引各种社会资本介入公益性和准公益性资产，对这些资产进行盘活。

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责任编辑：牛鹏飞