苟燕楠：当前实施预算绩效管理的关键措施

复旦大学校长助理、公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠

　　新浪财经讯 “国家治理与财政绩效论坛”于2月23-24日在杭州举行，复旦大学校长助理、公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠出席并演讲，题目为“实现预算绩效：当前实施预算绩效管理的关键措施”。

　　苟燕楠认为，当前实施预算绩效管理有以下几个关键措施：第一个方面是控制预算总量，第二个方面是落实部门收支责任和绩效责任，第三个方面是建立激励和约束机制，第四个方面是健全公开和监督机制。

　　苟燕楠指出，当前中国财政预算面临收支平衡难度比较大，财政风险比较大，财政风险比较大，收支平衡难度比较大的形式，政府责任重，老百姓呼声也高。

　　在这种情况下控制预算总量，苟燕楠认为，要用确定的不确定去面对和回应不确定的确定，如何落到实处，可以从四个方面着手：

　　首先是纵向，要在中长期的框架下，自上而下面对现实，控制预算收支总量。第二个方面是横的方面，要根本扭转财政四本账各自为政的局面，一个盘子统筹平衡，尊重规律分类管理。第三个方面是政府内部怎么干，总量必须落实到结构上，对预算部门的总量实施控制，就可以让预算部门真正有相对稳定的预期。最后是外公共部门，控制总量以提升整体绩效。

　　以下为演讲摘编：

　　苟燕楠：今天我结合当下的形势，重点讲四个方面，第一个方面是控制预算总量，第二个方面是落实部门收支责任和绩效责任，第三个方面是建立激励和约束机制，第四个方面是健全公开和监督机制。

　　首先来谈预算总量的控制问题。我们现在面临的形式，是收支平衡难度比较大，财政风险比较大，财政风险比较大，收支平衡难度比较大，政府的责任就重，其实老百姓的呼声也高。在这种情况下我们要控制预算总量，纠其实质，就是要用确定的不确定去面对和回应不确定的确定，怎么落到实处。四个方面：

　　首先是纵向，要在中长期的框架下，自上而下面对现实，控制预算收支总量。特别是地方债的问题，我们过去的实践有很多值得总结的地方。因为只有控制得住总量，才能有效控制财政风险，而只有在总量上考虑问题，尤其是在时间纵向轴上突破时间界限，在3-5年乃至5-10年的范围去考虑资源总量的配置，才能真正做到集中精力办大事，长远谋划，实现资源的有效配置。但是这事很难，我们实际上已经实践了一段时间，效果不是很好。但是凡是好的东西都难，这是个持久战，值得坚持，必须坚持。

　　第二个方面是横的方面，横的方面是要根本扭转财政四本账各自为政的局面，一个盘子统筹平衡，尊重规律分类管理。因为四本账，性质不一样，管理模式也不一样，只有这样，才能提高整体的配置效率，做到我们财政经常说的收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子。

　　第三个方面是内，政府内部怎么干，实际上总量控制光谈总量重要，但是总量必须落实到结构上，必须有结构上的控制，对预算部门的总量实施控制，就可以让预算部门真正有相对稳定的预期，只有这样，才能从长计议，才能精打细算，才能减少每年持续往复的争盘子、抢资金。

　　最后一个是外，什么时候都不能忘了公共部门经济只是经济的一个有机组成部分，公共部门有效，私人部门就会更有效，私人部门有效，公共部门就能更有效。如果我们现在权衡下来，公共部门的绩效不是最高，控制总量就可以提升整体绩效，我们现在的降费减税，实际上就是这个观点的落实。这是我们说总量的问题。

　　总量控好以后，就要落实部门的收支责任和绩效责任。对财政来说，对国家来说，首先是收支责任要落实，该收的收不上来，该支的花不出去，该节约的不节约，根本谈不到绩效。君子误本，本立而道生，基本的东西做好了其他的东西才有前提，皮之不存毛将焉附。所以小平同志说得好，说在中国50年代时候定的思路是总收入不应减少，并争取超过。总支出不应突破，并力求节约，这是预算平衡可持续的基础，也是我们国家的事业可持续发展的基础。不管你把预算叫什么，你叫分项预算，叫部门预算，叫预算绩效，这个问题都得解决。而且这个问题必须层层落实，力争实现。

　　收支责任落实好以后就要落实绩效责任，落实绩效责任，我想来想去核心还是计划和预算的整合，实际上整个预算的灵魂是计划，如果计划编得不好，预算不可能编好。所以在这个关系当中，计划首先要量力而行，要考虑到预算的可能，同时预算在管理过程当中，必须考虑到计划实施的现实需要，这也就是说必须更务实，必须给花钱的人更多自主性，必须更具操作性。同时要能够调动各方的积极性。

　　怎么落实预算绩效，首先是定位的问题，我把它概括为抓中间带两头，因为按照我们说的全方位预算绩效，政府绩效相对宏观，不容易把它在操作层面落地。项目和政策绩效太具体，面广量大，很难控制，管理上难度大。部门绩效如果做好了，就抓住了关键环节，可以抓中间带两头。抓好部门绩效，从部门绩效跟政府绩效这层关系来说，就是要把部门绩效跟政府的绩效之间，使部门绩效成为落实政府绩效的手段。凡是那些不能落实政府预期绩效目标的，就要考虑再造调整。

　　从部门绩效和项目政策绩效这对关系来看，凡是不能有效的落实部门绩效相关的政策，相关的项目，当然前提是我们的政策项目已经做到了归口管理，你就必须调整。而且必须把管理的责任放在部门这个层面，同时把项目和政策的层面放开，才有空间。这个管理绩效的提升，你不能把方方面面都绑死，你一旦都绑死没有空间，就不可能有创造。大多数的创造，来自自由，来自空间。

　　定位好以后，责任讲明白以后，核心是调动人的积极性，你就算讲得再清楚，只要我没积极性，这事还是办不好。所以对预算绩效管理改革而言，最重要的问题是实事求是的要显示人的偏好，要满足人的需求，我主要指的是广大人民群众，要调动人的积极性，要提升人的绩效。如果这个问题解决好，那就一通百通了。由于时间关系，这点我就不展开了。

　　如何调动人的积极性，我们说预算之外的力量很重要，其实预算的问题，光就预算是解决不了的，因为预算的核心是分配，所有的预算绩效管理改革，最后都会回到分配。总量控制、资源配置、提升绩效，最后都要回到资源配置。怎么配置绩效，怎么配置资源，如果在这里面不能够给绩效应有的定位，不能够调动预算之外的，财政之外的体制机制，这个问题是解决不好的。

　　所以我认为要真正把预算绩效落到实处，除了预算分配机制，收支管理机制之外，选人用人机制，收入分配制度也很重要。因为归根结底讲，预算绩效是超越财政部门的，是政府的预算绩效，只有方方面面聚焦这个牛鼻子，协同在这个牛鼻子上发力，我才能牵引着整个事情往前走，全面提升预算绩效的管理水平。

　　最后就是健全公开和监督机制，这里面其实也不需要多讲，因为只有有了阳光预算，才可能让预算的阳光照得更好一点。如果在暗箱里面用钱，你花钱老百姓都不知道，你自己说你自己用得好，人家不相信。如果你暗箱里用钱没用好，你对不起劳动人民。所以打开天窗说亮话，把预算绩效放在阳光下，绩效目标讲清楚，工作实际说明白，实际困难摆在台面上，在预算绩效管理过程中有很多困难，这个过程中多听人民群众的意见，多汲取人民群众的智慧，有利于创新发展，有利于社会理解，有利于廉洁自律。

　　最后我要说的是在我们现在这种情况下，浪费的问题还是有的，实际上最基本的财政功能，也是绩效功能，节约成本就是提升绩效，这里面当然很重要的是财政部门在整个改革当中如何定位的问题，我认为引导而非包办，推动而非具体实施，是财政部门在预算绩效管理中的正确定位，只有如此定位，才能举重若轻，把财政部门的工作真正回归到财政本身。

　　最后，我用小平同志1954年他在《财政工作的六条方针》里面说过的一句非常重要的话作为结尾，“只有大家管财政，大家热心财政，事情才能办好”。谢谢大家！

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责任编辑：谢长杉