新浪财经讯 为期一天半的国家治理与财政绩效论坛24日在杭州落下帷幕。中国财政科学研究院院长刘尚希、中国社会科学院中国社科评价研究院院长荆林波、中国社会科学院政治学研究所所长房宁及美国明尼苏达大学地方财政与基础设施研究中心主任赵志荣等百余位政企学研人士参会，并就如何提高财政预算绩效建言献策。 与会专家认为，全面实施预算绩效管理是在建设现代财政，不仅仅是解决钱的问题，也是公共部门职、权、利的重构。从决策者到每个预算部门都要培养绩效理念，相关的法治建设与制度设计也要进一步完善。 国家治理与财政绩效论坛2月23日-24日在杭州举行 2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》。《意见》指出，要创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用三到五年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局。 中国财政科学研究院院长刘尚希在论坛上表示，财与政互为镜像、相互嵌套、你中有我、我中有你，全面实施预算绩效管理，不仅仅是解决钱的问题，也是公共部门职、权、利的重构。只有这样，才能真正有绩效，实现钱与事、权与责、决策与执行，服务与需要有机融合，国家治理才能有效。 美国明尼苏达大学地方财政与基础设施研究中心主任赵志荣称，中国对预算绩效的关注令人振奋。之前，中国的财政收入高速扩张，可谓烈火烹油，可能都顾不上谈绩效。现在财政收入趋稳，是谈绩效管理的黄金时代。 就当前财政预算管理过程中存在的问题，刘尚希称，中国的事与钱脱节非常严重，在制定政策时，很多决策者并不考虑需要多少钱、钱从哪里来。现在讲预算绩效或者财政绩效，就是要把钱和事放在一起、政策和支出绑在一起整体看，花了多少钱，政策目标达成效果究竟如何。 中国社会科学院政治学研究所所长房宁表示，现在一些地方政府做事情缺乏成本意识，没有财政观念，容易犯常识性错误，因此，政府官员要学财政学知识，制定政策时考虑成本与支出，同时应当避免顶格管理。所谓顶格管理，就是采用最高的标准与最准的执行，要不折不扣地做到，没有自由裁量空间。 就实施预算绩效管理需要注意的问题，刘尚希强调，预算绩效的本质内涵，应指向未来公共风险。能有效对冲公共风险，使未来的公共风险呈一种收敛状态，就说明预算是有绩效的。全面实施绩效管理，必须以具体问题为导向，根据不同领域、不同地方的问题，创造性地实施管理，避免“一刀切”。同时，预算的制定应当以未来出发点，而不是过去与当下，这样才可能发现风险。 浙江大学财税大数据与政策研究中心主任李金珊指出，目前各地对公共支出绩效的评价主要侧重于资金绩效的考核，即财政资金的使用管理和既定产出的完成情况。然而公共支出体现了公共政策的倾向与重点，公共政策又是政府职能的重要体现，因此，对其政策绩效的考核有更为重要的意义。 中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任王泽彩认为，全面实施预算绩效管理是在建设现代财政，因此从决策者到每个预算部门，都要培养绩效理念。同时，还要坚持法治建设与制度设计。 就当前较大的经济下行压力与财政收支的矛盾，复旦大学校长助理、公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠认为，解决上述问题，现阶段要从控制预算总量、落实部门收支责任和绩效责任、建立激励和约束机制，健全公开和监督机制四个方面入手。在落实预算绩效上，要抓中间带两头，即抓好部门绩效是关键，要使部门绩效成为落实政府绩效的手段，凡是不能落实政府预期绩效目标的，就要考虑再造与调整。 谈及未来如何理顺预算管理及绩效的关系，李金珊称，这中间存在一些矛盾，全过程监督是对每一笔钱都要管，而绩效又讲求一个机动处置权，过于严格的监督管理与绩效有矛盾之处，绩效要求的是柔性约束，而非刚性制约。 国家治理与财政绩效论坛于2月23日、24日在杭州举行。据悉，本次论坛由中国社会科学评价研究院、中国社会科学院政治学研究所公共管理研究中心、中新经纬、浙江大学财税大数据与政策研究中心联合主办，论坛还得到了浙江省财政厅的参与和支持。[详情]

　　新浪财经讯 “国家治理与财政绩效论坛”于2月23-24日在杭州举行，中国财政科学研究院院长刘尚希出席圆桌论坛一：财与政的对话——政治学者眼中的财政与财政学者眼中的政治。 刘尚希表示，财与政的关系，实际上是相互嵌套，你中有我、我中有你，谁也离不开谁。 他指出，财指财力，进一步延伸是财源，财源是在企业，在老百姓手中，是可能的财力。政有政治，也有政策，怎么样把财源变成财力，这里面就有政治，又有政策。有了这个财力，怎么去使用，怎么分配，这里面既有政治，也有政策。“财与政的关系，就像阴阳八卦图，相互嵌套，是一种互动的关系。” 刘尚希称，现实背景下，财政的法制化程度不高，在这种情况下，对钱的这种偏好，往往就是当成了一种权力。 ”之所以出现财和政的相互推动，是希望要更多的钱，所以要有政策，有了政策才有更多的钱，相互推动，关键还是财政法治的问题。“刘尚希认为，如果有法治的约束，公开透明度很高，拿了钱，办不好那个事，这种情况下就会自我约束了，不敢轻易的要钱。 在会议上午演讲环节，刘尚希就提到，要把资金和决策从一种行政权力转变为一种法律责任和道德义务，变成一种“风险”。他指出，资金是一种权力的象征，而要把这种权力变成义务，要变成一种责任，要把资金变成烫手的山芋，而不是香饽饽，这样我认为大家对资金才会有敬畏心。 “要不然都会当成权力当成权力意味着钱越多越好，大家都去争钱，争了钱到底怎么花大家都不知道。”他强调，要让决策主体小心谨慎地决策和申请资金、分配资金、使用资金和管理资金，怎么样让决策主体小心谨慎呢？我认为这种机制要转变。[详情]

　　新浪财经讯 “国家治理与财政绩效论坛”于2月23-24日在杭州举行，中国社会科学院信息情报研究院院长张树华出席并演讲，题目为：政治视野下“财与政”“钱与事”“绩与效”的几点思考。 张树华认为，财政绩效绝不是一个财政部门的事，将来肯定是综合的，各个部门的参与。 他进一步指出，一方面我们要做好大数据，做好技术层面，但是千万不能寄予技术上，要让政治说话，要讲政治，要讲社会效益。 第二是财政研究我们要借鉴西方，但是不能完全照搬西方。 第三，它是个实践性很强的活动，不要复杂化，不要太深奥的研究一些理论化。 “通过我们的努力，要建一个中国特色的国家治理与财政绩效的评价体系、理论体系、话语体系和工作实践的做法，形成中国特色的、中国气派的国家治理与财政绩效的理论和实践的新学科、新领域。”张树华说。 以下为演讲摘编： 张树华：首先，在谈“财与政”“钱与事”、“绩与效”这几组关系之前，我还是想谈，中国财政和新中国历史的变迁发展。应该说中国走到当今，成为世界第二大经济体，我们财政还是做了非常大的贡献。从这儿也可以冒昧的说，财政政策也好，财政的管理体制也好，乃至现在一个新的命题，财政绩效也好，应该说是成功的、有效的。 表面上看，财政部门多了一些话语权，但实际上，我想随着这个事情推进和深入，越来越多的社会观众关注这个问题。财政绩效这个问题，将来会成为超越财政部门一家的问题，将会成为全党全社会关心的问题。 财政绩效这个问题，从学术上讲，我刚才是从社会上和政治效益上来讲，这个命题把国家治理和财政绩效结合起来，我觉得也是非常好的一个创意。所以我的同行房宁所长、荆林波院长举办这个论坛，我也是要点赞的，这是一个非常有潜力的金矿，这个学科应该说将来是永无止境的，需要多学科、多领域、跨专业的去研究。 下面我就谈谈一些作为旁观者的浅显思考，就是“财与政”。的确中国的词汇，还是独一无二的。我今天来之前才想到，财和政结合起来，据我所知，其他语种，比如俄语，就没有政这个含义的，俄语就是财的意思，都没有金融。我想其他的语种也是这样，中国把政结合起来，这是非常绝妙的，非常好的值得研究的，的确财离不开政。 上午刘尚希院长讲是国家治理的基础，我认为财、政是一个国家集体的血脉、血液，是缺一不可，非常独特、非常重要的。大家看许多国家的政治，特别是西方政治，跟财、预算是非常密切相关的，我们可以估量一下，西方国家的政体下，很多的政府和议会执政权利较量就是在预算下，都跟钱相关。钱的问题跟政治真是密切相关的，90年代苏联也是货币贬值几千倍，我经历了三四次的换币，都是跟财政有关系。所以财政跟国家命运，民族命运也是密切相关的。 另外从现实政治中，财政大家都知道，我们是党领导一切，和政府、和人大也是密切相关的，我在区级，相当于浙江省的市级人大，人大的领导就说了，因为北京市区没有地方立法权，我们最重要的两个权力，除了人大监督，就是政府财政预算，包括中期调整、审核和监督。 我们马上要开两会了，境外媒体当然关心我们财政的两个数，一个是国防预算，再一个是外交的支出，这是两大项大家非常关心的。另外这几年我们才知道，财政是有好几本账的，上午说是四本账，我们也是第一次知道。每次人大政协会议上，政协是一个组给一份，让大家传，瞬间半天就收上去了。说实话许多人也看不懂，也没时间看，厚厚一大本。但是我们发现近几年越来越全了，包括中办、国办、中宣部党的部门的预算，也列在党的两会上，过去是没有的，现在都纳入了，就是覆盖程度、公开程度都加大了。地方的预算，像东城区政府刚刚公布了，是全盘在网上公开的。 接下来谈第二个问题是“钱与事”，我们作为旁观者，不是去看它的账本，但是从外行上也能看出来，还有一个现象，我们常说的“会哭的孩子有奶喝”，这就是上午有位专家说的路径依赖，我说路径锁定，就是过去的基数，有这么一个问题。 最近这些年我在北京市政协，我就关注，因为北京市这些年都讲沙尘暴和雾霾，我跟北京市的一个副市长交流过，我说北京能不能进行一些人工增雨，近些年人工降水的提案我一直在提，后来我了解过北京市气象局一个科学家说我们每年还给几百万，就是山区人民为了防爆。人工降水我觉得是非常有前景的，不管是治理干旱，现在北京要下场雨、下场雪都跟过节一样你们是下雨烦了，北京要下场雨，就跟过节了一样。北京现在年降雨量不到400，非常之旱渴。 后来我也问了问，咱们这个事虽然是跨部门，但是放在气象局，气象局是最没有话语权，最不会哭的一个部门，它的部门预算可能才1个亿左右，它怎么能协调，我每年都说，这是国家工程，应该让财政部、国家发改委甚至军方都参与，但是没有。但是你看另外一个部门，我们可以说南水北调，或者是修水利，几千亿上万亿。就一方面治水我们投入那么多，一方面我们向空要水非常难，这些事是需要政策和国家治理层面各方面的专家来评判的。 讲讲“绩与效”，说白了就是好钢如何用在刀刃上。因为政府最重要的常委会，政府常委会讨论一些资金，一些钱怎么办，钱怎么保证，这是非常好的生动的课堂。我还把那个政府常务会议的材料拿到手，我就觉得这些年有变化。今年蔡奇书记把工作中心压到街道，把街道做实，北京有300多个街道和乡镇，就把钱重心往这儿。蔡奇书记提出了一个街道吹哨、部门报道，在街道也实行大部制，解决一些民生问题，民有所呼，我们必须有所应，抓得非常紧。 但是另一方面，我们也看到，引起来了一些问题，我们做事，今天上午也讲了，要解决几个关系，一个是绩效，我也提出来，将来研究。就是算大账和算小账的关系，当下和长远的关系，少数和多数的关系，政府和民众的关系，还有政府和市场的关系，局部和整体的关系，重点和一般的关系，单项和综合的关系，这几组关系都要解决好。 我想说的，财政绩效绝对不是一个财政部门的事，将来在讲政治的条件下，肯定是综合的，各个部门的参与。一方面我们要做好大数据，做好技术层面，但是千万不能寄予技术上，要让政治说话，要讲政治，要讲社会效益。第二个是对于这个方面的研究，我们要借鉴西方，但是不能完全照搬西方。另外，我觉得它是个实践性很强的活动，房宁所长讲脚底板做学问，政治学研究，他要从书本应用到实践，是个实践性很强的活动，不要复杂化，不要太深奥的一些理论化。 接下来我就想讲，通过我们的努力，要建一个中国特色的国家治理与财政绩效的评价体系、理论体系、话语体系和工作实践的做法，形成中国特色的、中国气派的国家治理与财政绩效的理论和实践的新学科、新领域。谢谢大家！[详情]

　　新浪财经讯 “国家治理与财政绩效论坛”于2月23-24日在杭州举行，中国社会科学院政治学研究所所长房宁出席并演讲，题目为“大力推进财政政治学研究，为国家与社会治理提供新知识”。 谈到当前房地产市场问题，房宁表示：“如果你不从地方政府的财政收入的角度去认识中国的房地产市场，以及现象和价格问题，你根本无法理解中国房地产市场的情况。” 他受此启发，认为中国的政治学界，应该补充经济学、财税、金融方面的知识，这是政治学研究的上游学科、基础学科。“只有有这样的知识和方法，才能够真正的来理解政府的行为，才能够很好的做政治学的研究，才能够很好的去推进国家治理、社会治理能力现代化水平的提高。” 以下为演讲摘编： 房宁：我首先想强调一个看法，从国家治理的角度，财政是国家治理体系的物质基础，中国在快速的发展，我们在浙江，在杭州，有深刻的体会，改革开放以来，我们国家在工业化、城镇化的各个领域，都取得了历史性的进步。同时，中国各级政府的财政收入，也是同步的快速的增长，为经济建设，国民经济发展，为改善人民的生活，为提高社会福利和社会保障水平，提供了有力的支撑。 刚才刘院长谈到我们国家去年，全国一般公共预算的收入达到了十八万三千多亿人民币，比上一年，也就是比2017年又增加了6.2%，同时全国公共预算的支出，大家刚才讨论了很多，也创出了新高，达到了22万亿零900多亿元，增长的比例是8.7%。 从新中国，今年我们新中国建立70周年，回顾这70年的历史，特别是改革开放的历史，我们也看到我们国家的财政收入和支出，在整个国民经济，在整个社会发展中有巨大的变迁和相关性。 1949年我们成立新中国的时候，这一年全国的财政收入的总规模才62亿元，到了30年以后，也就是改革开放的1978年，我们全国的财政预算首次突破1000亿，当时国家已经7亿人了。我记得当时有个传说，今年也是中美建交40年，当时小平去美国访问，说代表团的零花钱区区几百美元，现在都不可想象，你们出去旅游，每天的购物恐怕都不止几百美元，我们一个国家最高的代表团到美国几百美元，听说是这样。到了改革开放20年的时候，我们突破了1万亿，就是1998年的时候，所以到了去年又是20年过去了，18倍。这个发展，确实是非常惊人。 我们国家的改革开放，取得了这么样大的成就，在世界上最大的发展中国家，原来是极度落后的，整个的国民经济到了一个非常严重的处于危机的状态。实际上我们现在讲改革开放，去年是40年，在短短的40年里面，在人类工业化、城镇化的历史上，从来没有过的，甚至可以说是空前绝后的。所以这样一个过程，从我们的发展模式来看，应该说我们把它称之为中国特色社会主义，或者叫中国特色社会主义的工业化、城镇化、现代化的道路。这个道路简单的说，它的一个非常突出的特点就是政府的主导。 当年美国的中国的当代中国学的领军人物在日本崛起的时候研究日本，写了《日本第一》，中国改革开放了，中国发展了，他又转而研究中国，在珠三角，在广东，他写出了《领先一步》，这应该说是对中国工业化、现代化模式的第一次的概括。那就是一个双荣的结构，一方面是所谓的市场经济，人民群众在浙江，几百万农民闯市场，焕发出来人民群众的无限的积极性、主动性、创造性，这是一方面。另外一方面就是政府的作用，我们称之为战略性的发展。 我们从2005年在浙江做调研，浙江经验，中国发展，之后我在浙江、在台州、乐清和柳市镇做了四级研究，很多企业家，几乎是所有的民营企业家，都有我们政府的干部官员的支持，这是一个很独特的中国现象。在工业化过程中的官商关系，每一个成功的企业家背后，都有官员。当然现在这个问题又转到了另外一方面，就是很多官员的背后，都有企业家。这是我们需要研究的问题，任何事物都是有两面性的。 在这个过程中，政府起到很大作用。一般来说我们归结为四个作用，第一个是战略性的规划，我们称为战略发展，它有规划。第二个是提供初始的一些资本，这和财政有一定的关系，跟金融和债务也有一定的关系，地方债、政府债。第三个是所谓的基础设施，三通一平，五通一平，现在据说还有七通一平、八通一平。最后是我们的软环境，我们的制度，教育、法律，包括各种公共服务，医疗、社会福利、社会保障等等。所以中国的工业化、城镇化发展这么快，这和中国的模式有关，而中国的模式当中一个重要的特色就是政府的角色。那么政府的角色，当然它的核心或者说它的关键，就是我们的财政问题。因为政府所有做的事，都是以钱为基础的。当然这个钱，有怎么挣怎么花的问题，我们就做了很多的讨论。 但是现在，在研究这个问题的时候，这个问题就变成了这样的一个问题，就是说它一定是要从两个方面来看待中国的发展，一个是要从所谓的财的角度，一个是要从所谓政的角。我这里想指出的就是我们的政治学，它存在着一定的缺陷。刚才我们听这些财政专家讲问题，我觉得讲得非常好，从专业的角度，从知识的角度，从国际比较的视野上都达到了很高的水平。 但是反过来，如果我们从政治学的角度，我们真的看到我们捉襟见肘，十分惭愧，我作为一个政治学者，我也深感惭愧。惭愧是个人的问题，焦虑可能是我们这个行当的问题，我们这个专业，我们这个学术共同体的问题。也就是说财政政治学，这是一个新兴的政治学的分支学科，在中国的政治学界，这是一个十足的短板。也就是说我们现在在中国的政治学当中，非常的缺乏，就是它的经济学、财政学的一个视角，相关的知识和方法，都是十分的匮乏的。而政府以及治理，它确实又是政治学研究的一个主要的对象，一个主要的领域，而如果没有经济学的工具，没有财政学的工具，没有这方面的视野和方法，我们就很难理解政府的行为。 我可以举个例子，我们现在大家都很关注房地产，特别是东南沿海，包括我们所在的杭州，现在叫北上广深杭，五大城市都是房屋价格天价，以至于都改变了中国的社会结构、阶级结构，这是一个带有调侃性的话题了。 大家讨论很多，关注很多，我就注意到咱们政治学界也关注，但是咱们更多的是从政策上去讲，包括很多经济学家，很多金融学家，他们也是从政府的政策上去讲，说抑制房价晚了，出台对不对，政策全面不全面，是不是有溢出效应，是不是有政策反应等等，讲了半天。 其实我们研究这个问题的时候，特别是我受到了浙江大学财税大数据与政策研究中心的学者们的启发，我现在非常明白，如果你不从地方政府的财政收入的角度去认识中国的房地产市场的现象和价格问题，你是根本无法理解中国的房地产市场的情况的。你所说的解释，就是不正确的，你提出的对策，更是无从谈起。 我就启发中国的政治学界，我在这儿呼吁，我们应该补充我们的经济学、财税、金融方面的知识，这是政治学研究的上游学科，或者叫基础学科，只有有这样的知识和方法，我们才能够真正的来理解政府的行为，才能够很好的做政治学的研究，才能够很好的去推进国家治理、社会治理能力现代化水平的提高。 所以我们非常希望我们这样的一个政治学者、经济学家，财政专家，我们一个多学科的交叉、融合，来共同研究我们国家的社会治理问题，因为只有这样，才是全面的，也才是科学的。[详情]

　　新浪财经讯 “国家治理与财政绩效论坛”于2月23-24日在杭州举行，复旦大学校长助理、公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠出席并演讲，题目为“实现预算绩效：当前实施预算绩效管理的关键措施”。 苟燕楠认为，当前实施预算绩效管理有以下几个关键措施：第一个方面是控制预算总量，第二个方面是落实部门收支责任和绩效责任，第三个方面是建立激励和约束机制，第四个方面是健全公开和监督机制。 苟燕楠指出，当前中国财政预算面临收支平衡难度比较大，财政风险比较大，财政风险比较大，收支平衡难度比较大的形式，政府责任重，老百姓呼声也高。 在这种情况下控制预算总量，苟燕楠认为，要用确定的不确定去面对和回应不确定的确定，如何落到实处，可以从四个方面着手： 首先是纵向，要在中长期的框架下，自上而下面对现实，控制预算收支总量。第二个方面是横的方面，要根本扭转财政四本账各自为政的局面，一个盘子统筹平衡，尊重规律分类管理。第三个方面是政府内部怎么干，总量必须落实到结构上，对预算部门的总量实施控制，就可以让预算部门真正有相对稳定的预期。最后是外公共部门，控制总量以提升整体绩效。 以下为演讲摘编： 苟燕楠：今天我结合当下的形势，重点讲四个方面，第一个方面是控制预算总量，第二个方面是落实部门收支责任和绩效责任，第三个方面是建立激励和约束机制，第四个方面是健全公开和监督机制。 首先来谈预算总量的控制问题。我们现在面临的形式，是收支平衡难度比较大，财政风险比较大，财政风险比较大，收支平衡难度比较大，政府的责任就重，其实老百姓的呼声也高。在这种情况下我们要控制预算总量，纠其实质，就是要用确定的不确定去面对和回应不确定的确定，怎么落到实处。四个方面： 首先是纵向，要在中长期的框架下，自上而下面对现实，控制预算收支总量。特别是地方债的问题，我们过去的实践有很多值得总结的地方。因为只有控制得住总量，才能有效控制财政风险，而只有在总量上考虑问题，尤其是在时间纵向轴上突破时间界限，在3-5年乃至5-10年的范围去考虑资源总量的配置，才能真正做到集中精力办大事，长远谋划，实现资源的有效配置。但是这事很难，我们实际上已经实践了一段时间，效果不是很好。但是凡是好的东西都难，这是个持久战，值得坚持，必须坚持。 第二个方面是横的方面，横的方面是要根本扭转财政四本账各自为政的局面，一个盘子统筹平衡，尊重规律分类管理。因为四本账，性质不一样，管理模式也不一样，只有这样，才能提高整体的配置效率，做到我们财政经常说的收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子。 第三个方面是内，政府内部怎么干，实际上总量控制光谈总量重要，但是总量必须落实到结构上，必须有结构上的控制，对预算部门的总量实施控制，就可以让预算部门真正有相对稳定的预期，只有这样，才能从长计议，才能精打细算，才能减少每年持续往复的争盘子、抢资金。 最后一个是外，什么时候都不能忘了公共部门经济只是经济的一个有机组成部分，公共部门有效，私人部门就会更有效，私人部门有效，公共部门就能更有效。如果我们现在权衡下来，公共部门的绩效不是最高，控制总量就可以提升整体绩效，我们现在的降费减税，实际上就是这个观点的落实。这是我们说总量的问题。 总量控好以后，就要落实部门的收支责任和绩效责任。对财政来说，对国家来说，首先是收支责任要落实，该收的收不上来，该支的花不出去，该节约的不节约，根本谈不到绩效。君子误本，本立而道生，基本的东西做好了其他的东西才有前提，皮之不存毛将焉附。所以小平同志说得好，说在中国50年代时候定的思路是总收入不应减少，并争取超过。总支出不应突破，并力求节约，这是预算平衡可持续的基础，也是我们国家的事业可持续发展的基础。不管你把预算叫什么，你叫分项预算，叫部门预算，叫预算绩效，这个问题都得解决。而且这个问题必须层层落实，力争实现。 收支责任落实好以后就要落实绩效责任，落实绩效责任，我想来想去核心还是计划和预算的整合，实际上整个预算的灵魂是计划，如果计划编得不好，预算不可能编好。所以在这个关系当中，计划首先要量力而行，要考虑到预算的可能，同时预算在管理过程当中，必须考虑到计划实施的现实需要，这也就是说必须更务实，必须给花钱的人更多自主性，必须更具操作性。同时要能够调动各方的积极性。 怎么落实预算绩效，首先是定位的问题，我把它概括为抓中间带两头，因为按照我们说的全方位预算绩效，政府绩效相对宏观，不容易把它在操作层面落地。项目和政策绩效太具体，面广量大，很难控制，管理上难度大。部门绩效如果做好了，就抓住了关键环节，可以抓中间带两头。抓好部门绩效，从部门绩效跟政府绩效这层关系来说，就是要把部门绩效跟政府的绩效之间，使部门绩效成为落实政府绩效的手段。凡是那些不能落实政府预期绩效目标的，就要考虑再造调整。 从部门绩效和项目政策绩效这对关系来看，凡是不能有效的落实部门绩效相关的政策，相关的项目，当然前提是我们的政策项目已经做到了归口管理，你就必须调整。而且必须把管理的责任放在部门这个层面，同时把项目和政策的层面放开，才有空间。这个管理绩效的提升，你不能把方方面面都绑死，你一旦都绑死没有空间，就不可能有创造。大多数的创造，来自自由，来自空间。 定位好以后，责任讲明白以后，核心是调动人的积极性，你就算讲得再清楚，只要我没积极性，这事还是办不好。所以对预算绩效管理改革而言，最重要的问题是实事求是的要显示人的偏好，要满足人的需求，我主要指的是广大人民群众，要调动人的积极性，要提升人的绩效。如果这个问题解决好，那就一通百通了。由于时间关系，这点我就不展开了。 如何调动人的积极性，我们说预算之外的力量很重要，其实预算的问题，光就预算是解决不了的，因为预算的核心是分配，所有的预算绩效管理改革，最后都会回到分配。总量控制、资源配置、提升绩效，最后都要回到资源配置。怎么配置绩效，怎么配置资源，如果在这里面不能够给绩效应有的定位，不能够调动预算之外的，财政之外的体制机制，这个问题是解决不好的。 所以我认为要真正把预算绩效落到实处，除了预算分配机制，收支管理机制之外，选人用人机制，收入分配制度也很重要。因为归根结底讲，预算绩效是超越财政部门的，是政府的预算绩效，只有方方面面聚焦这个牛鼻子，协同在这个牛鼻子上发力，我才能牵引着整个事情往前走，全面提升预算绩效的管理水平。 最后就是健全公开和监督机制，这里面其实也不需要多讲，因为只有有了阳光预算，才可能让预算的阳光照得更好一点。如果在暗箱里面用钱，你花钱老百姓都不知道，你自己说你自己用得好，人家不相信。如果你暗箱里用钱没用好，你对不起劳动人民。所以打开天窗说亮话，把预算绩效放在阳光下，绩效目标讲清楚，工作实际说明白，实际困难摆在台面上，在预算绩效管理过程中有很多困难，这个过程中多听人民群众的意见，多汲取人民群众的智慧，有利于创新发展，有利于社会理解，有利于廉洁自律。 最后我要说的是在我们现在这种情况下，浪费的问题还是有的，实际上最基本的财政功能，也是绩效功能，节约成本就是提升绩效，这里面当然很重要的是财政部门在整个改革当中如何定位的问题，我认为引导而非包办，推动而非具体实施，是财政部门在预算绩效管理中的正确定位，只有如此定位，才能举重若轻，把财政部门的工作真正回归到财政本身。 最后，我用小平同志1954年他在《财政工作的六条方针》里面说过的一句非常重要的话作为结尾，“只有大家管财政，大家热心财政，事情才能办好”。谢谢大家！[详情]

　　新浪财经讯 “国家治理与财政绩效论坛”于2月23-24日在杭州举行，中国财政科学研究院院长刘尚希出席并演讲，题目为：公共风险的预算绩效理论构建。 刘尚希表示，要把资金和决策从一种行政权力转变为一种法律责任和道德义务，变成一种“风险”。 他指出，我们现在资金是一种权力的象征，要把这种权力变成义务，要变成一种责任，要把资金变成烫手的山芋，而不是香饽饽，这样大家对资金才会有敬畏心。 “要不然都会当成权力当成权力意味着钱越多越好，大家都去争钱，争了钱到底怎么花大家都不知道。”他认为必须要做出调整，让决策主体小心谨慎地决策和申请资金、分配资金、使用资金和管理资金。 以下为发言摘编： 刘尚希：财政是国家治理的基础和重要支柱，财政的绩效怎么样，也就反映了作为国家治理的基础，稳固不稳固，有效没有效。所以从这点来看，财政绩效的问题，是财政领域研究的一个核心问题。其实也是国家治理研究中间的一个核心的问题。只有做到财政有绩效，国家治理才有效。所以从这点来讲，财政绩效的研究，需要迫切从理论上进行深化。 我们现在的研究越来越强调对策性，但是对策的背后，如果没有理论的支撑，那我们这种对策是不牢靠的。 怎么样根据我们国家的国情，来创新财政绩效理论，这是我们理论工作者，也是政策研究者面临的一个重要的任务。今天我想就从理论的角度谈一些看法。大家一看标题就知道，我这个理论的思考，是基于公共风险。 公共风险就是基于自然科学的研究成果和社会科学的研究成果，既然世界是不确定性的，不确定性就会产生风险。风险这个概念，大家都很熟悉，但是风险它有不同的层次，市场领域有风险，每个人都会面临风险。但是我们这个共同体，也会面临风险，这就是公共风险。所以我们这个社会共同体，共同面临的风险，这一类风险，也就是公共风险，我认为研究还是不够的。我们基于市场，基于个体，基于微观的各类的基础研究，注释非常多，但是罕有成功。而基于公共政策风险的研究不太多。既然这个世界是不确定的，风险是无时不在、无时不有，那么在这种情况下，我们讲应当从不确定性出发，用风险思维来思考我们的制度构建，来思考我们的政策，来思考我们的应对之策。 我觉得传统的绩效理论，在当前这个风险社会时期，不一定适应，我们就需要理论的创新。全面实施预算绩效管理，实际上不仅仅是解决一个钱的问题，同时也是要解决公共部门的职权利的重构的问题，这样才能真正有绩效，才能实现钱与事、权与责、决策与执行，服务与需要有机融合，做到了这一点，国家治理才能有效。通过全面实施预算绩效管理，提升公共智能管理服务效率，避免与大众当前需要与未来期待脱节，从而防范化解因政府服务与群众需要可能脱节而导致的公共风险，使人民群众有更多的获得感和更好的体验感。 正是因为绩效与国家治理紧密关联，与人民美好生活的期待紧密的联系在一起，所以中央专门发了一个文件叫《关于全面实施预算绩效管理的意见》，就是去年34号文。这个文件对预算绩效的推动，应当说已经起了一个非常大的作用，这个作用可以用转折性来形容。 过去预算绩效主要是从部门层面，现在已经上升到国家层面。过去是局部的探索，现在是全面实施。过去是事后评价，现在是强调要转向目标管理与评价相结合。过去讲财政绩效或者预算绩效，就是讲的资金绩效，现在从资金绩效上升到政策绩效，过去讲绩效更多从微观，从项目出发，现在不仅讲项目绩效，更要讲单位、部门、整体绩效。在管理机制上，要从过去的推着大家要讲绩效，变成了我要有绩效，就是要有一种内生的动力。我想这个绩效，才能是可持续的。所以从这个文件，大家就看得出来，我们国家对预算绩效的这种认识，已经从部门的层面提升到了国家的层面，因为中发34号文，这个文件的位阶应该在所有的红头文件里面是最高的。 从这些文件看得出绩效的问题越来越重要，我们在理论上的探讨，应当要进一步深化。所以我在这里简单讲三点，我重点会放在前面。 第一个是预算绩效的内涵究竟是什么，当前的绩效定义和评价，是以当前的支出结构和资金分配使用符合民众未来期待为假设条件的，我认为这个假设条件未必成立。就是说我们在做事后的绩效评价的时候，可能更多的是注重于眼下当前，甚至是基于过去，事后评价就是资金已经使用完了，事已经办了，办得怎么样，我们可能是从不同学科的角度，比如说经济学，你看它有没有经济效益，成本收益分析的方法。有的可能从社会学，看看它有没有社会效益。又有的是从环境生态的角度，有没有生态效益。这些可能更多的是基于当前，但是老百姓对美好生活的期待，指向的是未来，而不是当前，不是眼下。所以我们绩效的这种评价，如果仅仅是基于过去和现在，而不是前瞻性的去思考老百姓的这种期待，那我们这种绩效的评价，可能是与老百姓的期待不吻合的。 现在流行的关于绩效的定义，就是“3E”或者“4E”，受经济学观念和成本效益方法的影响很深，所以讲绩效评价或者在绩效的定义上，更多是基于经济学的一种理念。应用的方法，最多的是成本效益方法，侧重于当前的资金所产生的某种结果。所以过去讲的绩效，存在结果导向，基于过程控制转向结果导向，这是一个重大的进步。但是这个结果导向，你是需要什么样的结果，我觉得这个恐怕是要真正搞清楚的。 我认为真正的绩效，应当是指向未来的，民众应当参与其中的，是基于政府与民众共同对未来的分析判断而预期的某种结果，这才是绩效。如果不是这样，这个绩效我认为不是真正的绩效。政府单方面的认为有绩效，老百姓不一定认为有绩效。仅仅基于当下你认为有绩效，但是从未来的视角来看不一定有绩效。所以我觉得要改变一下我们对绩效的认识。 所以准确的把握绩效的内涵，我认为要以资金为对象来考虑绩效的问题，要更多的从政策上考虑绩效的问题，因为资金是跟着政策走的，政策要偏了，那么资金的使用就会出问题。 从微观上看，也许你这个项目是有绩效的，比如说少花钱多办事，那从微观看你有绩效。但是这种绩效在宏观上看是不一定的，因为你这个项目本身需不需要，从整体来看，不一定认为你微观有绩效就一定需要，这是两个层次的问题。所以微观有绩效，宏观不一定有绩效。但是我们现在从微观的角度，也是考虑得比较多。所以我认为从绩效的角度来思考我们的预算模式，应当要从过去、现在、未来这么一个路径，转向未来、现在再到过去。 我认为应当是反过来，逆向思考，预算本身是把它当成动词，预算就是筹划、计划，筹划、计划肯定针对的是未来。但是我们现在做预算，更多的是基于过去，基于现在，是基数加增长的这么一种模式。所以我们的变化，可能仅仅体现在一个增量上。在这个基数，是一种严重的路径依赖。在这种情况下，导致我们的整个预算，实际上是基于过去，基于现在的情况。而对未来，就考虑不充分，未来是不确定的，未来有各种各样的风险在等着我们。所以我们面向未来的任务，那就是要从不确定性出发，去应对未来各种各样的风险的挑战，这恰恰是我们应当思考的。 我们只有从未来出发，而不是从过去从眼下出发，我们才可能发现风险。只有发现风险，意识到风险的存在，才可能去有效的应对风险，防范化解风险。公共性的风险，防范化解了，做到了公共风险最小化，老百姓的美好生活的期待，自然而然就会实现。所以政府只有面向未来，针对未来去化解老百姓对美好生活期待的各种各样的担忧，也就是各种各样的风险，公共风险，幸福生活自然就会来敲门。所以从这点来讲，要更加注重对未来风险变化趋势的分析与预测，并以此为基础来规划和设计可预期的绩效目标。所以对绩效的这种认识，我觉得应当要注重未来的维度，注重宏观的维度。注重未来的维度，意味着要注重风险，注重公共风险的变化，公共风险对个人，对企业，对家庭的这种影响，注重宏观的维度，则意味着我们不能只是看到数目，更多还要看到整体，只有这样，预算绩效才是真正我们所追求的目标。 所以我认为预算绩效的本质内涵，应指向未来公共风险。衡量绩效的最终标准是什么？我认为不是现在的各个学科里面的定义，经济学讲究有没有效益，是不是投入产出最大化，是不是成本最低、收益最大等等，我认为这样的一些衡量的标准，都是有很大的局限性的。我认为要跳出这些局限性，就要衡量绩效是不是有最终的标准，能有效对冲公共风险，能不能使未来的公共风险能呈一种收敛的状态，如果做到了就说明是有绩效的，没有做，说明没绩效。所以基于未来公共风险去评判，我们现有资金的使用和政策的制定我认为只有这样，我们才能真正的做到有绩效。 财政是作为对冲公共风险的制度安排，绩效管理也是同样的目标指向，当前公共社会发展的目标、任务、面临的挑战，本质上都是风险挑战。所以预算绩效管理应为此而服务，比如我们当前讲的三大攻坚战，三大攻坚战实际上就是三大风险攻坚战。三大攻坚战大家都很熟悉，我不具体去解释了，讲的是经济领域、社会领域、环境领域的风险，都是指的公共风险。所以财政钱花得好不好，整体上就看三大攻坚战有没有取得进展。因为这三大攻坚战，是我们当前面临的最主要的任务。如果没有取得实质性进展，再怎么评价可能都谈不上有绩效。 所以只有转向未来风险逻辑，才能化解当前预算绩效评价中的一些困境。所以从中国的实际情况出发，从中国特色来预算绩效管理的新内涵，应当从未来分析的示教来阐释预算绩效的内涵，对冲公共风险即降低和减少风险，提升经济社会的确定性，也就是提高了预算绩效。要不然要财政干什么呢？要预算每年安排那么多钱干什么呢？就是要提升经济社会的确定性。只有整个经济社会的确定性提高了，也就是公共风险做到了最小化，其他的问题就迎刃而解了。但是这个也是最难的。所以我们讲要提高预算的绩效，我们需要重新去定义绩效，重新去思考，以什么样的指标去测量绩效。 第二个方面，我简单讲讲以问题为导向，推动预算绩效管理全面实施。公共风险是一个理论的抽象，但在现实中间，我们可以以公共风险这种理论的概念去思考现实的问题，但是它并不能划等号。现实中的问题是五花八门的，这些问题都具有它的特质，问题之所以成为问题，背后都是基于风险。如果这个问题背后不是因为风险，这样的问题我认为就是假问题或者伪问题。所以从理论上讲，以问题为导向，其实就是以风险为导向。但是全面实施绩效管理，必须以具体问题为导向，根据不同领域、不同地方的问题，要创造性的实施预算绩效管理，避免一刀切。 全面实施预算绩效管理，应当优先解决以下问题，我认为这些问题，都隐藏着巨大的风险，而且隐藏着巨大的治理的风险，这些风险在哪里呢？ 一个是支出安排的基数依赖，你只有是打破这种路径依赖，优化支出结构，22万亿的巨额财政资金，才能有效得到使用，事才能办好，才能真正符合老百姓的期待。 第二个是资金使用要整合，避免专项资金使用的碎片化。现在资金使用的碎片化，应当说是我们当前面临的重大问题，资金使用碎片化，就不能集中力量办大事，就有可能导致有的部门有钱，这个钱花不了，有的事要干但是干这个事可能没钱，这就导致“钱与事”两者的脱节。资金使用的碎片化，是成为“钱与事”脱节的一个重要的根源。 当然进一步深化的话，还有体制的问题。但是我们可以从绩效的角度，从防止资金使用碎片化这个角度，进一步去顺藤摸瓜，可以找到这个体制，为什么会导致“钱与事”脱节，为什么会导致这种资金的碎片化。所以我们可以反过来推。从财政的视角，从资金的视角，找到事情的症结所在，找到我们体制到底有哪些缺陷。 当我们从线上层面看到，资金使用的这种碎片化，其实现在是相当严重的。我们在现实中，资金使用政府的各个部门，中央到地方各级政府在使用，22万亿的这么一个巨额的资金，这么多的部门，这么多层级的政府，怎么才能有效的把钱用好，怎么样避免这种碎片化，我觉得这个问题是我们现在面临的大的风险问题。因为这个意味着我们国家治理的效能，所以国家治理效能有多大，从资金使用的碎片化程度，它整合的程度，就可以去判断。 第三个是对扶持产业转型升级的资金，实行公平竞争审查。尤其是在当前的情况下，国企和民企都遇到了困难，政府帮一把是必不可少的，但是怎么帮也大有讲究。当前政府在帮的过程中间，可能有的忽视了一个重大的问题，就是促进了市场的不公平竞争。如果政府各个部门都拉一把你，扶持这个企业，扶持那个行业，那么就会导致市场的不公平竞争，妨碍市场在资源配置中发挥决定性作用。整个经济的效率会大大降低，这样一来很可能导致好心办了坏事。这类现象，我们怎么去避免。 第四个是对于用于民生保障和改善的社会性支出，应从收益群体范围来分析，避免扩大分配差距和社会不公。民生非常重要，财政在民生方面要兜底，怎么兜底，我觉得这类的用于民生的大量支出，要做收益群体范围的大量分析，有的收益群体范围非常小，少数人得益，这样可能带来社会的不公平。看起来你花了钱，是在解决民生问题，但是可能在同时制造这种不公平，这就是花钱的过程中间，要尽力去避免的。但是在现实中间，社会性的支出所带来的这种社会的不平等，我觉得是因为我们各个部门认识上的不确定性，方法的不科学性，以及我们现在凭着经验，有的甚至从部门利益的角度来考虑，所以带来了种种社会的不公平问题，大家都心中有数，我就不具体点了。 所以怎么样打破预算支出安排的基数依赖，这是我们当前要面临的重大问题。我们要讲预算绩效和财政绩效所要解决的问题，如果这类问题解决不了，我们基于一个个项目去做的评价，我认为有意义，但意义不大。 资金的整合也是一样的，我们资金整合已经尝试搞了多年，但现在收效甚微，这反映了资金的碎片化问题，不是轻而易举能解决的，我认为这就是我们解决绩效的问题的一个难题。还有刚才讲的产业转型升级资金的公平竞争审查，我们有制度，但是没有真正的去做公平竞争审查。所以从整体上来看，可能不但没有绩效，反而是在制造风险，这点要尽力去避免。第四点也是如此，刚才也讲了。 所以真正要使预算绩效管理受到实效，应该以风险为导向，有风险理性、风险思维实时去思考，我这样的支出，我这样去花钱，我这样的政策，是在化解风险，还是在制造风险。要坚持实质重于形式的原则，注重宏观绩效和整体绩效。无论是事前的绩效目标分析，还是事后的绩效评价，应超越会计学意义上的指标导向，从重大风险问题出发，落脚到未来重大风险问题的解决上来。我们现在往往存在着从财务会计指标，这么一个角度，从指标导向去讲究绩效。所以现在在不同的领域，不同的项目，收集了大量的指标，去测量有没有绩效，去评价有没有绩效，我认为这可能是一个误区。从这么一个路径去解决问题，可能是捡了芝麻丢了西瓜。所以绩效的问题上，我认为应当要转变一下思路。 第三个方面，在预算绩效管理机制上，要从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。我认为这里头，“要我有绩效”实施成本高，而且在严重的信息不对称，会强化过程控制。现在是“要我有绩效”，自然会强化过程控制，在信息部对称的情况下，这种过程的控制就会更加严重，这样会导致我们的实施成本非常高，高到一定的程度就无法实施。所以我们要转变为“我要有绩效”，成为绩效管理的一个目标。你要成为一种新的机制，外部的推动变成内在的动力，这种情况下，我们绩效的管理才是真正抓到了要害。 我觉得有这么几个问题要解决： 一个是要把资金和决策从一种行政权力转变为一种法律责任和道德义务，变成一种“风险”，我们现在手里抓把米，资金是一种权力的象征，而要把这种权力变成义务，要变成一种责任，要把资金变成烫手的山芋，而不是香饽饽，这样我认为大家对资金才会有敬畏心，要不然都会当成权力当成权力意味着钱越多越好，大家都去争钱，争了钱到底怎么花大家都不知道，所以必须要调整，让决策主体小心谨慎地决策和申请资金、分配资金、使用资金和管理资金，怎么样让决策主体小心谨慎呢？我认为这种机制要转变。 二是提高绩效目标的透明度，只有在目标透明的条件下，花钱和办事才不会脱节，才会产生一种无形的压力，从而转变为内在动力，主动性、创造性地把钱花好和把事情办好，才能避免胡乱拍板和乱花钱。 第三是权力与责任对称，这涉及到行政体制改革和业务管理流程的再造问题。绩效管理任重道远，不是一时半会儿可以完成的，当然这也是理想的状态。这个转变的过程，恐怕需要我们理论的创新。 我就谈这么一些想法，不一定对，我想作为学者，总是要提出一些自己的想法，而不是说人云亦云的去讨论问题。所以尽管有可能谈得不对，我还是壮着胆子在各位专家面前，在大众面前展现一下，我想即使错了，也给后来的研究者，告诉大家此路不通，在这个意义上也有作用和价值。谢谢大家！[详情]

　　新浪财经讯 “国家治理与财政绩效论坛”于2月23-24日在杭州举行，中国财政科学研究院院长刘尚希出席并演讲，题目为：公共风险的预算绩效理论构建。 刘尚希认为，当前国企和民企都遇到了困难，政府帮一把是必不可少的，但是怎么帮也大有讲究。 他指出，对扶持产业转型升级的资金，要实行公平竞争审查。 “当前政府在帮的过程中间，可能有的忽视了一个重大的问题，就是促进了市场的不公平竞争。”刘尚希称，“如果政府各个部门都拉一把，你扶持这个企业，扶持那个行业，那么就会导致市场的不公平竞争，妨碍市场在资源配置中发挥决定性作用，整个经济的效率会大大降低，这样一来很可能导致好心办了坏事。” 以下为发言摘编： 刘尚希：财政是国家治理的基础和重要支柱，财政的绩效怎么样，也就反映了作为国家治理的基础，稳固不稳固，有效没有效。所以从这点来看，财政绩效的问题，是财政领域研究的一个核心问题。其实也是国家治理研究中间的一个核心的问题。只有做到财政有绩效，国家治理才有效。所以从这点来讲，财政绩效的研究，需要迫切从理论上进行深化。 我们现在的研究越来越强调对策性，但是对策的背后，如果没有理论的支撑，那我们这种对策是不牢靠的。 怎么样根据我们国家的国情，来创新财政绩效理论，这是我们理论工作者，也是政策研究者面临的一个重要的任务。今天我想就从理论的角度谈一些看法。大家一看标题就知道，我这个理论的思考，是基于公共风险。 公共风险就是基于自然科学的研究成果和社会科学的研究成果，既然世界是不确定性的，不确定性就会产生风险。风险这个概念，大家都很熟悉，但是风险它有不同的层次，市场领域有风险，每个人都会面临风险。但是我们这个共同体，也会面临风险，这就是公共风险。所以我们这个社会共同体，共同面临的风险，这一类风险，也就是公共风险，我认为研究还是不够的。我们基于市场，基于个体，基于微观的各类的基础研究，注释非常多，但是罕有成功。而基于公共政策风险的研究不太多。既然这个世界是不确定的，风险是无时不在、无时不有，那么在这种情况下，我们讲应当从不确定性出发，用风险思维来思考我们的制度构建，来思考我们的政策，来思考我们的应对之策。 我觉得传统的绩效理论，在当前这个风险社会时期，不一定适应，我们就需要理论的创新。全面实施预算绩效管理，实际上不仅仅是解决一个钱的问题，同时也是要解决公共部门的职权利的重构的问题，这样才能真正有绩效，才能实现钱与事、权与责、决策与执行，服务与需要有机融合，做到了这一点，国家治理才能有效。通过全面实施预算绩效管理，提升公共智能管理服务效率，避免与大众当前需要与未来期待脱节，从而防范化解因政府服务与群众需要可能脱节而导致的公共风险，使人民群众有更多的获得感和更好的体验感。 正是因为绩效与国家治理紧密关联，与人民美好生活的期待紧密的联系在一起，所以中央专门发了一个文件叫《关于全面实施预算绩效管理的意见》，就是去年34号文。这个文件对预算绩效的推动，应当说已经起了一个非常大的作用，这个作用可以用转折性来形容。 过去预算绩效主要是从部门层面，现在已经上升到国家层面。过去是局部的探索，现在是全面实施。过去是事后评价，现在是强调要转向目标管理与评价相结合。过去讲财政绩效或者预算绩效，就是讲的资金绩效，现在从资金绩效上升到政策绩效，过去讲绩效更多从微观，从项目出发，现在不仅讲项目绩效，更要讲单位、部门、整体绩效。在管理机制上，要从过去的推着大家要讲绩效，变成了我要有绩效，就是要有一种内生的动力。我想这个绩效，才能是可持续的。所以从这个文件，大家就看得出来，我们国家对预算绩效的这种认识，已经从部门的层面提升到了国家的层面，因为中发34号文，这个文件的位阶应该在所有的红头文件里面是最高的。 从这些文件看得出绩效的问题越来越重要，我们在理论上的探讨，应当要进一步深化。所以我在这里简单讲三点，我重点会放在前面。 第一个是预算绩效的内涵究竟是什么，当前的绩效定义和评价，是以当前的支出结构和资金分配使用符合民众未来期待为假设条件的，我认为这个假设条件未必成立。就是说我们在做事后的绩效评价的时候，可能更多的是注重于眼下当前，甚至是基于过去，事后评价就是资金已经使用完了，事已经办了，办得怎么样，我们可能是从不同学科的角度，比如说经济学，你看它有没有经济效益，成本收益分析的方法。有的可能从社会学，看看它有没有社会效益。又有的是从环境生态的角度，有没有生态效益。这些可能更多的是基于当前，但是老百姓对美好生活的期待，指向的是未来，而不是当前，不是眼下。所以我们绩效的这种评价，如果仅仅是基于过去和现在，而不是前瞻性的去思考老百姓的这种期待，那我们这种绩效的评价，可能是与老百姓的期待不吻合的。 现在流行的关于绩效的定义，就是“3E”或者“4E”，受经济学观念和成本效益方法的影响很深，所以讲绩效评价或者在绩效的定义上，更多是基于经济学的一种理念。应用的方法，最多的是成本效益方法，侧重于当前的资金所产生的某种结果。所以过去讲的绩效，存在结果导向，基于过程控制转向结果导向，这是一个重大的进步。但是这个结果导向，你是需要什么样的结果，我觉得这个恐怕是要真正搞清楚的。 我认为真正的绩效，应当是指向未来的，民众应当参与其中的，是基于政府与民众共同对未来的分析判断而预期的某种结果，这才是绩效。如果不是这样，这个绩效我认为不是真正的绩效。政府单方面的认为有绩效，老百姓不一定认为有绩效。仅仅基于当下你认为有绩效，但是从未来的视角来看不一定有绩效。所以我觉得要改变一下我们对绩效的认识。 所以准确的把握绩效的内涵，我认为要以资金为对象来考虑绩效的问题，要更多的从政策上考虑绩效的问题，因为资金是跟着政策走的，政策要偏了，那么资金的使用就会出问题。 从微观上看，也许你这个项目是有绩效的，比如说少花钱多办事，那从微观看你有绩效。但是这种绩效在宏观上看是不一定的，因为你这个项目本身需不需要，从整体来看，不一定认为你微观有绩效就一定需要，这是两个层次的问题。所以微观有绩效，宏观不一定有绩效。但是我们现在从微观的角度，也是考虑得比较多。所以我认为从绩效的角度来思考我们的预算模式，应当要从过去、现在、未来这么一个路径，转向未来、现在再到过去。 我认为应当是反过来，逆向思考，预算本身是把它当成动词，预算就是筹划、计划，筹划、计划肯定针对的是未来。但是我们现在做预算，更多的是基于过去，基于现在，是基数加增长的这么一种模式。所以我们的变化，可能仅仅体现在一个增量上。在这个基数，是一种严重的路径依赖。在这种情况下，导致我们的整个预算，实际上是基于过去，基于现在的情况。而对未来，就考虑不充分，未来是不确定的，未来有各种各样的风险在等着我们。所以我们面向未来的任务，那就是要从不确定性出发，去应对未来各种各样的风险的挑战，这恰恰是我们应当思考的。 我们只有从未来出发，而不是从过去从眼下出发，我们才可能发现风险。只有发现风险，意识到风险的存在，才可能去有效的应对风险，防范化解风险。公共性的风险，防范化解了，做到了公共风险最小化，老百姓的美好生活的期待，自然而然就会实现。所以政府只有面向未来，针对未来去化解老百姓对美好生活期待的各种各样的担忧，也就是各种各样的风险，公共风险，幸福生活自然就会来敲门。所以从这点来讲，要更加注重对未来风险变化趋势的分析与预测，并以此为基础来规划和设计可预期的绩效目标。所以对绩效的这种认识，我觉得应当要注重未来的维度，注重宏观的维度。注重未来的维度，意味着要注重风险，注重公共风险的变化，公共风险对个人，对企业，对家庭的这种影响，注重宏观的维度，则意味着我们不能只是看到数目，更多还要看到整体，只有这样，预算绩效才是真正我们所追求的目标。 所以我认为预算绩效的本质内涵，应指向未来公共风险。衡量绩效的最终标准是什么？我认为不是现在的各个学科里面的定义，经济学讲究有没有效益，是不是投入产出最大化，是不是成本最低、收益最大等等，我认为这样的一些衡量的标准，都是有很大的局限性的。我认为要跳出这些局限性，就要衡量绩效是不是有最终的标准，能有效对冲公共风险，能不能使未来的公共风险能呈一种收敛的状态，如果做到了就说明是有绩效的，没有做，说明没绩效。所以基于未来公共风险去评判，我们现有资金的使用和政策的制定我认为只有这样，我们才能真正的做到有绩效。 财政是作为对冲公共风险的制度安排，绩效管理也是同样的目标指向，当前公共社会发展的目标、任务、面临的挑战，本质上都是风险挑战。所以预算绩效管理应为此而服务，比如我们当前讲的三大攻坚战，三大攻坚战实际上就是三大风险攻坚战。三大攻坚战大家都很熟悉，我不具体去解释了，讲的是经济领域、社会领域、环境领域的风险，都是指的公共风险。所以财政钱花得好不好，整体上就看三大攻坚战有没有取得进展。因为这三大攻坚战，是我们当前面临的最主要的任务。如果没有取得实质性进展，再怎么评价可能都谈不上有绩效。 所以只有转向未来风险逻辑，才能化解当前预算绩效评价中的一些困境。所以从中国的实际情况出发，从中国特色来预算绩效管理的新内涵，应当从未来分析的示教来阐释预算绩效的内涵，对冲公共风险即降低和减少风险，提升经济社会的确定性，也就是提高了预算绩效。要不然要财政干什么呢？要预算每年安排那么多钱干什么呢？就是要提升经济社会的确定性。只有整个经济社会的确定性提高了，也就是公共风险做到了最小化，其他的问题就迎刃而解了。但是这个也是最难的。所以我们讲要提高预算的绩效，我们需要重新去定义绩效，重新去思考，以什么样的指标去测量绩效。 第二个方面，我简单讲讲以问题为导向，推动预算绩效管理全面实施。公共风险是一个理论的抽象，但在现实中间，我们可以以公共风险这种理论的概念去思考现实的问题，但是它并不能划等号。现实中的问题是五花八门的，这些问题都具有它的特质，问题之所以成为问题，背后都是基于风险。如果这个问题背后不是因为风险，这样的问题我认为就是假问题或者伪问题。所以从理论上讲，以问题为导向，其实就是以风险为导向。但是全面实施绩效管理，必须以具体问题为导向，根据不同领域、不同地方的问题，要创造性的实施预算绩效管理，避免一刀切。 全面实施预算绩效管理，应当优先解决以下问题，我认为这些问题，都隐藏着巨大的风险，而且隐藏着巨大的治理的风险，这些风险在哪里呢？ 一个是支出安排的基数依赖，你只有是打破这种路径依赖，优化支出结构，22万亿的巨额财政资金，才能有效得到使用，事才能办好，才能真正符合老百姓的期待。 第二个是资金使用要整合，避免专项资金使用的碎片化。现在资金使用的碎片化，应当说是我们当前面临的重大问题，资金使用碎片化，就不能集中力量办大事，就有可能导致有的部门有钱，这个钱花不了，有的事要干但是干这个事可能没钱，这就导致“钱与事”两者的脱节。资金使用的碎片化，是成为“钱与事”脱节的一个重要的根源。 当然进一步深化的话，还有体制的问题。但是我们可以从绩效的角度，从防止资金使用碎片化这个角度，进一步去顺藤摸瓜，可以找到这个体制，为什么会导致“钱与事”脱节，为什么会导致这种资金的碎片化。所以我们可以反过来推。从财政的视角，从资金的视角，找到事情的症结所在，找到我们体制到底有哪些缺陷。 当我们从线上层面看到，资金使用的这种碎片化，其实现在是相当严重的。我们在现实中，资金使用政府的各个部门，中央到地方各级政府在使用，22万亿的这么一个巨额的资金，这么多的部门，这么多层级的政府，怎么才能有效的把钱用好，怎么样避免这种碎片化，我觉得这个问题是我们现在面临的大的风险问题。因为这个意味着我们国家治理的效能，所以国家治理效能有多大，从资金使用的碎片化程度，它整合的程度，就可以去判断。 第三个是对扶持产业转型升级的资金，实行公平竞争审查。尤其是在当前的情况下，国企和民企都遇到了困难，政府帮一把是必不可少的，但是怎么帮也大有讲究。当前政府在帮的过程中间，可能有的忽视了一个重大的问题，就是促进了市场的不公平竞争。如果政府各个部门都拉一把你，扶持这个企业，扶持那个行业，那么就会导致市场的不公平竞争，妨碍市场在资源配置中发挥决定性作用。整个经济的效率会大大降低，这样一来很可能导致好心办了坏事。这类现象，我们怎么去避免。 第四个是对于用于民生保障和改善的社会性支出，应从收益群体范围来分析，避免扩大分配差距和社会不公。民生非常重要，财政在民生方面要兜底，怎么兜底，我觉得这类的用于民生的大量支出，要做收益群体范围的大量分析，有的收益群体范围非常小，少数人得益，这样可能带来社会的不公平。看起来你花了钱，是在解决民生问题，但是可能在同时制造这种不公平，这就是花钱的过程中间，要尽力去避免的。但是在现实中间，社会性的支出所带来的这种社会的不平等，我觉得是因为我们各个部门认识上的不确定性，方法的不科学性，以及我们现在凭着经验，有的甚至从部门利益的角度来考虑，所以带来了种种社会的不公平问题，大家都心中有数，我就不具体点了。 所以怎么样打破预算支出安排的基数依赖，这是我们当前要面临的重大问题。我们要讲预算绩效和财政绩效所要解决的问题，如果这类问题解决不了，我们基于一个个项目去做的评价，我认为有意义，但意义不大。 资金的整合也是一样的，我们资金整合已经尝试搞了多年，但现在收效甚微，这反映了资金的碎片化问题，不是轻而易举能解决的，我认为这就是我们解决绩效的问题的一个难题。还有刚才讲的产业转型升级资金的公平竞争审查，我们有制度，但是没有真正的去做公平竞争审查。所以从整体上来看，可能不但没有绩效，反而是在制造风险，这点要尽力去避免。第四点也是如此，刚才也讲了。 所以真正要使预算绩效管理受到实效，应该以风险为导向，有风险理性、风险思维实时去思考，我这样的支出，我这样去花钱，我这样的政策，是在化解风险，还是在制造风险。要坚持实质重于形式的原则，注重宏观绩效和整体绩效。无论是事前的绩效目标分析，还是事后的绩效评价，应超越会计学意义上的指标导向，从重大风险问题出发，落脚到未来重大风险问题的解决上来。我们现在往往存在着从财务会计指标，这么一个角度，从指标导向去讲究绩效。所以现在在不同的领域，不同的项目，收集了大量的指标，去测量有没有绩效，去评价有没有绩效，我认为这可能是一个误区。从这么一个路径去解决问题，可能是捡了芝麻丢了西瓜。所以绩效的问题上，我认为应当要转变一下思路。 第三个方面，在预算绩效管理机制上，要从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。我认为这里头，“要我有绩效”实施成本高，而且在严重的信息不对称，会强化过程控制。现在是“要我有绩效”，自然会强化过程控制，在信息部对称的情况下，这种过程的控制就会更加严重，这样会导致我们的实施成本非常高，高到一定的程度就无法实施。所以我们要转变为“我要有绩效”，成为绩效管理的一个目标。你要成为一种新的机制，外部的推动变成内在的动力，这种情况下，我们绩效的管理才是真正抓到了要害。 我觉得有这么几个问题要解决： 一个是要把资金和决策从一种行政权力转变为一种法律责任和道德义务，变成一种“风险”，我们现在手里抓把米，资金是一种权力的象征，而要把这种权力变成义务，要变成一种责任，要把资金变成烫手的山芋，而不是香饽饽，这样我认为大家对资金才会有敬畏心，要不然都会当成权力当成权力意味着钱越多越好，大家都去争钱，争了钱到底怎么花大家都不知道，所以必须要调整，让决策主体小心谨慎地决策和申请资金、分配资金、使用资金和管理资金，怎么样让决策主体小心谨慎呢？我认为这种机制要转变。 二是提高绩效目标的透明度，只有在目标透明的条件下，花钱和办事才不会脱节，才会产生一种无形的压力，从而转变为内在动力，主动性、创造性地把钱花好和把事情办好，才能避免胡乱拍板和乱花钱。 第三是权力与责任对称，这涉及到行政体制改革和业务管理流程的再造问题。绩效管理任重道远，不是一时半会儿可以完成的，当然这也是理想的状态。这个转变的过程，恐怕需要我们理论的创新。 我就谈这么一些想法，不一定对，我想作为学者，总是要提出一些自己的想法，而不是说人云亦云的去讨论问题。所以尽管有可能谈得不对，我还是壮着胆子在各位专家面前，在大众面前展现一下，我想即使错了，也给后来的研究者，告诉大家此路不通，在这个意义上也有作用和价值。谢谢大家！[详情]

　　新浪财经讯 “国家治理与财政绩效论坛”于2月23-24日在杭州举行，中国财政科学研究院院长刘尚希出席并演讲，题目为：公共风险的预算绩效理论构建。 刘尚希指出，预算绩效是涉及到预算绩效管理的出发点和落脚点，也关系到绩效的确认和计量的前提性问题。 当前的绩效定义和评价，以当前的指出结构或资金分配使用符合民众未来期待为假设条件。而他认为，真正的绩效，应当是指向未来的，民众参与其中的，是基于政府与民众共同对未来的分析判断而预期的某种结果。 刘尚希进一步指出，预算绩效的本质内涵，应指向未来公共风险。 三大攻坚战防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治，都是指的公共风险。刘尚希认为，财政钱花得好不好，整体上就看三大攻坚战有没有取得进展。“因为这三大攻坚战，是我们当前面临的最主要的任务。如果没有取得实质性进展，再怎么评价可能都谈不上有绩效。”   以下为发言摘编： 刘尚希：财政是国家治理的基础和重要支柱，财政的绩效怎么样，也就反映了作为国家治理的基础，稳固不稳固，有效没有效。所以从这点来看，财政绩效的问题，是财政领域研究的一个核心问题。其实也是国家治理研究中间的一个核心的问题。只有做到财政有绩效，国家治理才有效。所以从这点来讲，财政绩效的研究，需要迫切从理论上进行深化。 我们现在的研究越来越强调对策性，但是对策的背后，如果没有理论的支撑，那我们这种对策是不牢靠的。 怎么样根据我们国家的国情，来创新财政绩效理论，这是我们理论工作者，也是政策研究者面临的一个重要的任务。今天我想就从理论的角度谈一些看法。大家一看标题就知道，我这个理论的思考，是基于公共风险。 公共风险就是基于自然科学的研究成果和社会科学的研究成果，既然世界是不确定性的，不确定性就会产生风险。风险这个概念，大家都很熟悉，但是风险它有不同的层次，市场领域有风险，每个人都会面临风险。但是我们这个共同体，也会面临风险，这就是公共风险。所以我们这个社会共同体，共同面临的风险，这一类风险，也就是公共风险，我认为研究还是不够的。我们基于市场，基于个体，基于微观的各类的基础研究，注释非常多，但是罕有成功。而基于公共政策风险的研究不太多。既然这个世界是不确定的，风险是无时不在、无时不有，那么在这种情况下，我们讲应当从不确定性出发，用风险思维来思考我们的制度构建，来思考我们的政策，来思考我们的应对之策。 我觉得传统的绩效理论，在当前这个风险社会时期，不一定适应，我们就需要理论的创新。全面实施预算绩效管理，实际上不仅仅是解决一个钱的问题，同时也是要解决公共部门的职权利的重构的问题，这样才能真正有绩效，才能实现钱与事、权与责、决策与执行，服务与需要有机融合，做到了这一点，国家治理才能有效。通过全面实施预算绩效管理，提升公共智能管理服务效率，避免与大众当前需要与未来期待脱节，从而防范化解因政府服务与群众需要可能脱节而导致的公共风险，使人民群众有更多的获得感和更好的体验感。 正是因为绩效与国家治理紧密关联，与人民美好生活的期待紧密的联系在一起，所以中央专门发了一个文件叫《关于全面实施预算绩效管理的意见》，就是去年34号文。这个文件对预算绩效的推动，应当说已经起了一个非常大的作用，这个作用可以用转折性来形容。 过去预算绩效主要是从部门层面，现在已经上升到国家层面。过去是局部的探索，现在是全面实施。过去是事后评价，现在是强调要转向目标管理与评价相结合。过去讲财政绩效或者预算绩效，就是讲的资金绩效，现在从资金绩效上升到政策绩效，过去讲绩效更多从微观，从项目出发，现在不仅讲项目绩效，更要讲单位、部门、整体绩效。在管理机制上，要从过去的推着大家要讲绩效，变成了我要有绩效，就是要有一种内生的动力。我想这个绩效，才能是可持续的。所以从这个文件，大家就看得出来，我们国家对预算绩效的这种认识，已经从部门的层面提升到了国家的层面，因为中发34号文，这个文件的位阶应该在所有的红头文件里面是最高的。 从这些文件看得出绩效的问题越来越重要，我们在理论上的探讨，应当要进一步深化。所以我在这里简单讲三点，我重点会放在前面。 第一个是预算绩效的内涵究竟是什么，当前的绩效定义和评价，是以当前的支出结构和资金分配使用符合民众未来期待为假设条件的，我认为这个假设条件未必成立。就是说我们在做事后的绩效评价的时候，可能更多的是注重于眼下当前，甚至是基于过去，事后评价就是资金已经使用完了，事已经办了，办得怎么样，我们可能是从不同学科的角度，比如说经济学，你看它有没有经济效益，成本收益分析的方法。有的可能从社会学，看看它有没有社会效益。又有的是从环境生态的角度，有没有生态效益。这些可能更多的是基于当前，但是老百姓对美好生活的期待，指向的是未来，而不是当前，不是眼下。所以我们绩效的这种评价，如果仅仅是基于过去和现在，而不是前瞻性的去思考老百姓的这种期待，那我们这种绩效的评价，可能是与老百姓的期待不吻合的。 现在流行的关于绩效的定义，就是“3E”或者“4E”，受经济学观念和成本效益方法的影响很深，所以讲绩效评价或者在绩效的定义上，更多是基于经济学的一种理念。应用的方法，最多的是成本效益方法，侧重于当前的资金所产生的某种结果。所以过去讲的绩效，存在结果导向，基于过程控制转向结果导向，这是一个重大的进步。但是这个结果导向，你是需要什么样的结果，我觉得这个恐怕是要真正搞清楚的。 我认为真正的绩效，应当是指向未来的，民众应当参与其中的，是基于政府与民众共同对未来的分析判断而预期的某种结果，这才是绩效。如果不是这样，这个绩效我认为不是真正的绩效。政府单方面的认为有绩效，老百姓不一定认为有绩效。仅仅基于当下你认为有绩效，但是从未来的视角来看不一定有绩效。所以我觉得要改变一下我们对绩效的认识。 所以准确的把握绩效的内涵，我认为要以资金为对象来考虑绩效的问题，要更多的从政策上考虑绩效的问题，因为资金是跟着政策走的，政策要偏了，那么资金的使用就会出问题。 从微观上看，也许你这个项目是有绩效的，比如说少花钱多办事，那从微观看你有绩效。但是这种绩效在宏观上看是不一定的，因为你这个项目本身需不需要，从整体来看，不一定认为你微观有绩效就一定需要，这是两个层次的问题。所以微观有绩效，宏观不一定有绩效。但是我们现在从微观的角度，也是考虑得比较多。所以我认为从绩效的角度来思考我们的预算模式，应当要从过去、现在、未来这么一个路径，转向未来、现在再到过去。 我认为应当是反过来，逆向思考，预算本身是把它当成动词，预算就是筹划、计划，筹划、计划肯定针对的是未来。但是我们现在做预算，更多的是基于过去，基于现在，是基数加增长的这么一种模式。所以我们的变化，可能仅仅体现在一个增量上。在这个基数，是一种严重的路径依赖。在这种情况下，导致我们的整个预算，实际上是基于过去，基于现在的情况。而对未来，就考虑不充分，未来是不确定的，未来有各种各样的风险在等着我们。所以我们面向未来的任务，那就是要从不确定性出发，去应对未来各种各样的风险的挑战，这恰恰是我们应当思考的。 我们只有从未来出发，而不是从过去从眼下出发，我们才可能发现风险。只有发现风险，意识到风险的存在，才可能去有效的应对风险，防范化解风险。公共性的风险，防范化解了，做到了公共风险最小化，老百姓的美好生活的期待，自然而然就会实现。所以政府只有面向未来，针对未来去化解老百姓对美好生活期待的各种各样的担忧，也就是各种各样的风险，公共风险，幸福生活自然就会来敲门。所以从这点来讲，要更加注重对未来风险变化趋势的分析与预测，并以此为基础来规划和设计可预期的绩效目标。所以对绩效的这种认识，我觉得应当要注重未来的维度，注重宏观的维度。注重未来的维度，意味着要注重风险，注重公共风险的变化，公共风险对个人，对企业，对家庭的这种影响，注重宏观的维度，则意味着我们不能只是看到数目，更多还要看到整体，只有这样，预算绩效才是真正我们所追求的目标。 所以我认为预算绩效的本质内涵，应指向未来公共风险。衡量绩效的最终标准是什么？我认为不是现在的各个学科里面的定义，经济学讲究有没有效益，是不是投入产出最大化，是不是成本最低、收益最大等等，我认为这样的一些衡量的标准，都是有很大的局限性的。我认为要跳出这些局限性，就要衡量绩效是不是有最终的标准，能有效对冲公共风险，能不能使未来的公共风险能呈一种收敛的状态，如果做到了就说明是有绩效的，没有做，说明没绩效。所以基于未来公共风险去评判，我们现有资金的使用和政策的制定我认为只有这样，我们才能真正的做到有绩效。 财政是作为对冲公共风险的制度安排，绩效管理也是同样的目标指向，当前公共社会发展的目标、任务、面临的挑战，本质上都是风险挑战。所以预算绩效管理应为此而服务，比如我们当前讲的三大攻坚战，三大攻坚战实际上就是三大风险攻坚战。三大攻坚战大家都很熟悉，我不具体去解释了，讲的是经济领域、社会领域、环境领域的风险，都是指的公共风险。所以财政钱花得好不好，整体上就看三大攻坚战有没有取得进展。因为这三大攻坚战，是我们当前面临的最主要的任务。如果没有取得实质性进展，再怎么评价可能都谈不上有绩效。 所以只有转向未来风险逻辑，才能化解当前预算绩效评价中的一些困境。所以从中国的实际情况出发，从中国特色来预算绩效管理的新内涵，应当从未来分析的示教来阐释预算绩效的内涵，对冲公共风险即降低和减少风险，提升经济社会的确定性，也就是提高了预算绩效。要不然要财政干什么呢？要预算每年安排那么多钱干什么呢？就是要提升经济社会的确定性。只有整个经济社会的确定性提高了，也就是公共风险做到了最小化，其他的问题就迎刃而解了。但是这个也是最难的。所以我们讲要提高预算的绩效，我们需要重新去定义绩效，重新去思考，以什么样的指标去测量绩效。 第二个方面，我简单讲讲以问题为导向，推动预算绩效管理全面实施。公共风险是一个理论的抽象，但在现实中间，我们可以以公共风险这种理论的概念去思考现实的问题，但是它并不能划等号。现实中的问题是五花八门的，这些问题都具有它的特质，问题之所以成为问题，背后都是基于风险。如果这个问题背后不是因为风险，这样的问题我认为就是假问题或者伪问题。所以从理论上讲，以问题为导向，其实就是以风险为导向。但是全面实施绩效管理，必须以具体问题为导向，根据不同领域、不同地方的问题，要创造性的实施预算绩效管理，避免一刀切。 全面实施预算绩效管理，应当优先解决以下问题，我认为这些问题，都隐藏着巨大的风险，而且隐藏着巨大的治理的风险，这些风险在哪里呢？ 一个是支出安排的基数依赖，你只有是打破这种路径依赖，优化支出结构，22万亿的巨额财政资金，才能有效得到使用，事才能办好，才能真正符合老百姓的期待。 第二个是资金使用要整合，避免专项资金使用的碎片化。现在资金使用的碎片化，应当说是我们当前面临的重大问题，资金使用碎片化，就不能集中力量办大事，就有可能导致有的部门有钱，这个钱花不了，有的事要干但是干这个事可能没钱，这就导致“钱与事”两者的脱节。资金使用的碎片化，是成为“钱与事”脱节的一个重要的根源。 当然进一步深化的话，还有体制的问题。但是我们可以从绩效的角度，从防止资金使用碎片化这个角度，进一步去顺藤摸瓜，可以找到这个体制，为什么会导致“钱与事”脱节，为什么会导致这种资金的碎片化。所以我们可以反过来推。从财政的视角，从资金的视角，找到事情的症结所在，找到我们体制到底有哪些缺陷。 当我们从线上层面看到，资金使用的这种碎片化，其实现在是相当严重的。我们在现实中，资金使用政府的各个部门，中央到地方各级政府在使用，22万亿的这么一个巨额的资金，这么多的部门，这么多层级的政府，怎么才能有效的把钱用好，怎么样避免这种碎片化，我觉得这个问题是我们现在面临的大的风险问题。因为这个意味着我们国家治理的效能，所以国家治理效能有多大，从资金使用的碎片化程度，它整合的程度，就可以去判断。 第三个是对扶持产业转型升级的资金，实行公平竞争审查。尤其是在当前的情况下，国企和民企都遇到了困难，政府帮一把是必不可少的，但是怎么帮也大有讲究。当前政府在帮的过程中间，可能有的忽视了一个重大的问题，就是促进了市场的不公平竞争。如果政府各个部门都拉一把你，扶持这个企业，扶持那个行业，那么就会导致市场的不公平竞争，妨碍市场在资源配置中发挥决定性作用。整个经济的效率会大大降低，这样一来很可能导致好心办了坏事。这类现象，我们怎么去避免。 第四个是对于用于民生保障和改善的社会性支出，应从收益群体范围来分析，避免扩大分配差距和社会不公。民生非常重要，财政在民生方面要兜底，怎么兜底，我觉得这类的用于民生的大量支出，要做收益群体范围的大量分析，有的收益群体范围非常小，少数人得益，这样可能带来社会的不公平。看起来你花了钱，是在解决民生问题，但是可能在同时制造这种不公平，这就是花钱的过程中间，要尽力去避免的。但是在现实中间，社会性的支出所带来的这种社会的不平等，我觉得是因为我们各个部门认识上的不确定性，方法的不科学性，以及我们现在凭着经验，有的甚至从部门利益的角度来考虑，所以带来了种种社会的不公平问题，大家都心中有数，我就不具体点了。 所以怎么样打破预算支出安排的基数依赖，这是我们当前要面临的重大问题。我们要讲预算绩效和财政绩效所要解决的问题，如果这类问题解决不了，我们基于一个个项目去做的评价，我认为有意义，但意义不大。 资金的整合也是一样的，我们资金整合已经尝试搞了多年，但现在收效甚微，这反映了资金的碎片化问题，不是轻而易举能解决的，我认为这就是我们解决绩效的问题的一个难题。还有刚才讲的产业转型升级资金的公平竞争审查，我们有制度，但是没有真正的去做公平竞争审查。所以从整体上来看，可能不但没有绩效，反而是在制造风险，这点要尽力去避免。第四点也是如此，刚才也讲了。 所以真正要使预算绩效管理受到实效，应该以风险为导向，有风险理性、风险思维实时去思考，我这样的支出，我这样去花钱，我这样的政策，是在化解风险，还是在制造风险。要坚持实质重于形式的原则，注重宏观绩效和整体绩效。无论是事前的绩效目标分析，还是事后的绩效评价，应超越会计学意义上的指标导向，从重大风险问题出发，落脚到未来重大风险问题的解决上来。我们现在往往存在着从财务会计指标，这么一个角度，从指标导向去讲究绩效。所以现在在不同的领域，不同的项目，收集了大量的指标，去测量有没有绩效，去评价有没有绩效，我认为这可能是一个误区。从这么一个路径去解决问题，可能是捡了芝麻丢了西瓜。所以绩效的问题上，我认为应当要转变一下思路。 第三个方面，在预算绩效管理机制上，要从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。我认为这里头，“要我有绩效”实施成本高，而且在严重的信息不对称，会强化过程控制。现在是“要我有绩效”，自然会强化过程控制，在信息部对称的情况下，这种过程的控制就会更加严重，这样会导致我们的实施成本非常高，高到一定的程度就无法实施。所以我们要转变为“我要有绩效”，成为绩效管理的一个目标。你要成为一种新的机制，外部的推动变成内在的动力，这种情况下，我们绩效的管理才是真正抓到了要害。 我觉得有这么几个问题要解决： 一个是要把资金和决策从一种行政权力转变为一种法律责任和道德义务，变成一种“风险”，我们现在手里抓把米，资金是一种权力的象征，而要把这种权力变成义务，要变成一种责任，要把资金变成烫手的山芋，而不是香饽饽，这样我认为大家对资金才会有敬畏心，要不然都会当成权力当成权力意味着钱越多越好，大家都去争钱，争了钱到底怎么花大家都不知道，所以必须要调整，让决策主体小心谨慎地决策和申请资金、分配资金、使用资金和管理资金，怎么样让决策主体小心谨慎呢？我认为这种机制要转变。 二是提高绩效目标的透明度，只有在目标透明的条件下，花钱和办事才不会脱节，才会产生一种无形的压力，从而转变为内在动力，主动性、创造性地把钱花好和把事情办好，才能避免胡乱拍板和乱花钱。 第三是权力与责任对称，这涉及到行政体制改革和业务管理流程的再造问题。绩效管理任重道远，不是一时半会儿可以完成的，当然这也是理想的状态。这个转变的过程，恐怕需要我们理论的创新。 我就谈这么一些想法，不一定对，我想作为学者，总是要提出一些自己的想法，而不是说人云亦云的去讨论问题。所以尽管有可能谈得不对，我还是壮着胆子在各位专家面前，在大众面前展现一下，我想即使错了，也给后来的研究者，告诉大家此路不通，在这个意义上也有作用和价值。谢谢大家！[详情]

　　新浪财经讯 “国家治理与财政绩效论坛”于2月23-24日在杭州举行，浙江省财政厅副厅长章忠良出席并致辞。  章忠良表示，2018年浙江省一般公共预算收入6598亿元，增长11.1%。2018年浙江的一般公共预算收入位列全国第四，全省一般公共预算支出8628亿元，增长13%，税收占一般公共预算收入比重为84.7%，连续12年新增支出的2/3以上用于民生，财政收支规模结构、质量均居全国前列。 以下为演讲实录： 章忠良：尊敬的各位领导、各位专家学者，各位嘉宾，大家上午好！早春时节，细雨无声，好雨时节，雨水也孕育着新年的希望。美丽的杭州西湖迎来了2019国家治理与财政绩效论坛的开幕，在此我谨代表浙江省财政厅对论坛的举办表示热烈的祝贺！向长期以来关心支持浙江财政工作的专家学者，各界人士表示衷心的感谢！ 江南忆，最忆是杭州，杭州向世界呈现了独特韵味和别样精彩，展现了改革的浙江实践和深刻画卷。此次国家治理与财政绩效论坛，是杭州第二次承办绩效管理大型论坛，有这么多专家学者的参与，相信也一定能够结出丰硕的成果。 近年来浙江财政积极践行新发展理念，遵照划清边界、立清事权、做好蛋糕、集中财力办大事的理财思路，构建具有浙江特色的现代财政制度，服务经济社会发展。坚持以人民为中心的发展理念，不断完善公共财政、民生保障长效机制，积极治理民生保障网，努力提升人民群众的幸福感、获得感，积极践行创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，助推实行转型升级组合拳，着力提升经济发展的质量和效益。 2018年浙江省一般公共预算收入6598亿元，增长11.1%，特别有意义的是2018年浙江的一般公共预算收入首次超过山东113个亿，位列全国第四，本来是前五，现在到前四了。全省一般公共预算支出8628亿元，增长13%，税收占一般公共预算收入比重为84.7%，连续12年新增支出的2/3以上用于民生，财政收支规模结构、质量均居全国前列。 公共财政职能的发挥，离不开绩效管理改革的深入推进，浙江从2003年开始以财政支出绩效评价为突破口，在全国率先开展预算绩效管理实践与探索，预算绩效管理改革一直走在全国前列，连续多年被财政部评为预算绩效管理先进省份，改革取得初步成效。绩效管理体制不断完善，绩效实现范围不断扩大，绩效结构应用不断强化，专项资金绩效不断增强。 绩效管理是政府治理能力提升的重要基础，为落实中央全面实施预算绩效管理的精神，进一步从整体上提高政府治理能力及财政资源配置效力和使用效力，2018年底省委省政府印发了全面实施财政绩效管理的意见，在2021年基本建成1+3+5为总体目标的全面实施预算绩效管理体系。“1”是各级为核心的全面实施财政预算管理体系，构建以绩效为核心的财政政策体系和资金管理体系；“3”是推进部门整体绩效预算改革和下级政府财政运行综合绩效评价，构成全方位、全过程、全覆盖“三全”预算管理体系；“5”即完善预算编制为目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有应用，结果应用有问责的“五有”全过程，预算绩效管理运行机制。 2019年是我省落实全面实施预算绩效管理的关键之年，恰逢这次国家治理与财政绩效论坛在浙江举办，这将对浙江全面实施预算绩效管理起到巨大的推动作用。我们热切期待听取各位专家学者的真知灼见，热诚欢迎对我省预算绩效管理工作提出批评意见，助推浙江改革。 女士们、先生们，有缘千里来相会，我们因为共同目标，共同的关切，齐聚美丽而浪漫的杭州，两天的交流与切磋，智慧火花的碰撞，一定能照亮绩效管理改革的新征程。在我国绩效新时代，写下浓重的一笔。一年之计在于春，此时正是万物生发之际，希望通过此次论坛相互学习、相互借鉴，共谋政府治理之路，共谱绩效管理新篇，推进财政管理水平迈上新的台阶。最后预祝2019国家治理与财政绩效论坛取得圆满成功，祝各位领导、专家学者、嘉宾身体健康，在杭州渡过美好的时光，谢谢大家！[详情]

　　新浪财经讯 “国家治理与财政绩效论坛”于2月23-24日在杭州举行，论坛由中国社会科学院中国社会科学评价研究院、中国社会科学院政治学研究所公共管理研究中心、中新经纬、浙江大学财税大数据与政策研究中心联合主办，重点研究和探讨在国家治理现代化背景下财政预算绩效管理热点问题。 2018 年9 月1 日，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，强调要构建全方位预算绩效管理格局，建立全过程预算绩效管理链条，完善全覆盖预算绩效管理体系，健全预算绩效管理制度以及硬化预算绩效管理约束的要求和目标。 近年来，浙江省财政厅在省委、省政府的领导下，在各方的支持下，运用大数据、人工智能以及互联网技术，进行了省级财政预算的智能管理，在提高政府财政资金的科学管理，防范政府财政资金使用风险等领域取得了显著的效果。浙江省财政预算管理改革的初步经验值得研究和总结。 在此背景下，中国社会科学院中国社会科学评价研究院、中国社会科学院政治学研究所公共管理研究中心、中新经纬和浙江大学财税大数据与政策研究中心联合主办国家治理与财政绩效论坛，重点研究和探讨在国家治理现代化背景下财政预算绩效管理热点问题。[详情]