刘尚希：真正的绩效应当是指向未来 让民众参与其中

中国财政科学研究院院长刘尚希

　　新浪财经讯 “国家治理与财政绩效论坛”于2月23-24日在杭州举行，中国财政科学研究院院长刘尚希出席并演讲，题目为：公共风险的预算绩效理论构建。

　　刘尚希指出，预算绩效是涉及到预算绩效管理的出发点和落脚点，也关系到绩效的确认和计量的前提性问题。

　　当前的绩效定义和评价，以当前的指出结构或资金分配使用符合民众未来期待为假设条件。而他认为，真正的绩效，应当是指向未来的，民众参与其中的，是基于政府与民众共同对未来的分析判断而预期的某种结果。

　　刘尚希进一步指出，预算绩效的本质内涵，应指向未来公共风险。

　　三大攻坚战防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治，都是指的公共风险。刘尚希认为，财政钱花得好不好，整体上就看三大攻坚战有没有取得进展。“因为这三大攻坚战，是我们当前面临的最主要的任务。如果没有取得实质性进展，再怎么评价可能都谈不上有绩效。”

　　以下为发言摘编：

　　刘尚希：财政是国家治理的基础和重要支柱，财政的绩效怎么样，也就反映了作为国家治理的基础，稳固不稳固，有效没有效。所以从这点来看，财政绩效的问题，是财政领域研究的一个核心问题。其实也是国家治理研究中间的一个核心的问题。只有做到财政有绩效，国家治理才有效。所以从这点来讲，财政绩效的研究，需要迫切从理论上进行深化。

　　我们现在的研究越来越强调对策性，但是对策的背后，如果没有理论的支撑，那我们这种对策是不牢靠的。

　　怎么样根据我们国家的国情，来创新财政绩效理论，这是我们理论工作者，也是政策研究者面临的一个重要的任务。今天我想就从理论的角度谈一些看法。大家一看标题就知道，我这个理论的思考，是基于公共风险。

　　公共风险就是基于自然科学的研究成果和社会科学的研究成果，既然世界是不确定性的，不确定性就会产生风险。风险这个概念，大家都很熟悉，但是风险它有不同的层次，市场领域有风险，每个人都会面临风险。但是我们这个共同体，也会面临风险，这就是公共风险。所以我们这个社会共同体，共同面临的风险，这一类风险，也就是公共风险，我认为研究还是不够的。我们基于市场，基于个体，基于微观的各类的基础研究，注释非常多，但是罕有成功。而基于公共政策风险的研究不太多。既然这个世界是不确定的，风险是无时不在、无时不有，那么在这种情况下，我们讲应当从不确定性出发，用风险思维来思考我们的制度构建，来思考我们的政策，来思考我们的应对之策。

　　我觉得传统的绩效理论，在当前这个风险社会时期，不一定适应，我们就需要理论的创新。全面实施预算绩效管理，实际上不仅仅是解决一个钱的问题，同时也是要解决公共部门的职权利的重构的问题，这样才能真正有绩效，才能实现钱与事、权与责、决策与执行，服务与需要有机融合，做到了这一点，国家治理才能有效。通过全面实施预算绩效管理，提升公共智能管理服务效率，避免与大众当前需要与未来期待脱节，从而防范化解因政府服务与群众需要可能脱节而导致的公共风险，使人民群众有更多的获得感和更好的体验感。

　　正是因为绩效与国家治理紧密关联，与人民美好生活的期待紧密的联系在一起，所以中央专门发了一个文件叫《关于全面实施预算绩效管理的意见》，就是去年34号文。这个文件对预算绩效的推动，应当说已经起了一个非常大的作用，这个作用可以用转折性来形容。

　　过去预算绩效主要是从部门层面，现在已经上升到国家层面。过去是局部的探索，现在是全面实施。过去是事后评价，现在是强调要转向目标管理与评价相结合。过去讲财政绩效或者预算绩效，就是讲的资金绩效，现在从资金绩效上升到政策绩效，过去讲绩效更多从微观，从项目出发，现在不仅讲项目绩效，更要讲单位、部门、整体绩效。在管理机制上，要从过去的推着大家要讲绩效，变成了我要有绩效，就是要有一种内生的动力。我想这个绩效，才能是可持续的。所以从这个文件，大家就看得出来，我们国家对预算绩效的这种认识，已经从部门的层面提升到了国家的层面，因为中发34号文，这个文件的位阶应该在所有的红头文件里面是最高的。

　　从这些文件看得出绩效的问题越来越重要，我们在理论上的探讨，应当要进一步深化。所以我在这里简单讲三点，我重点会放在前面。

　　第一个是预算绩效的内涵究竟是什么，当前的绩效定义和评价，是以当前的支出结构和资金分配使用符合民众未来期待为假设条件的，我认为这个假设条件未必成立。就是说我们在做事后的绩效评价的时候，可能更多的是注重于眼下当前，甚至是基于过去，事后评价就是资金已经使用完了，事已经办了，办得怎么样，我们可能是从不同学科的角度，比如说经济学，你看它有没有经济效益，成本收益分析的方法。有的可能从社会学，看看它有没有社会效益。又有的是从环境生态的角度，有没有生态效益。这些可能更多的是基于当前，但是老百姓对美好生活的期待，指向的是未来，而不是当前，不是眼下。所以我们绩效的这种评价，如果仅仅是基于过去和现在，而不是前瞻性的去思考老百姓的这种期待，那我们这种绩效的评价，可能是与老百姓的期待不吻合的。

　　现在流行的关于绩效的定义，就是“3E”或者“4E”，受经济学观念和成本效益方法的影响很深，所以讲绩效评价或者在绩效的定义上，更多是基于经济学的一种理念。应用的方法，最多的是成本效益方法，侧重于当前的资金所产生的某种结果。所以过去讲的绩效，存在结果导向，基于过程控制转向结果导向，这是一个重大的进步。但是这个结果导向，你是需要什么样的结果，我觉得这个恐怕是要真正搞清楚的。

　　我认为真正的绩效，应当是指向未来的，民众应当参与其中的，是基于政府与民众共同对未来的分析判断而预期的某种结果，这才是绩效。如果不是这样，这个绩效我认为不是真正的绩效。政府单方面的认为有绩效，老百姓不一定认为有绩效。仅仅基于当下你认为有绩效，但是从未来的视角来看不一定有绩效。所以我觉得要改变一下我们对绩效的认识。

　　所以准确的把握绩效的内涵，我认为要以资金为对象来考虑绩效的问题，要更多的从政策上考虑绩效的问题，因为资金是跟着政策走的，政策要偏了，那么资金的使用就会出问题。

　　从微观上看，也许你这个项目是有绩效的，比如说少花钱多办事，那从微观看你有绩效。但是这种绩效在宏观上看是不一定的，因为你这个项目本身需不需要，从整体来看，不一定认为你微观有绩效就一定需要，这是两个层次的问题。所以微观有绩效，宏观不一定有绩效。但是我们现在从微观的角度，也是考虑得比较多。所以我认为从绩效的角度来思考我们的预算模式，应当要从过去、现在、未来这么一个路径，转向未来、现在再到过去。

　　我认为应当是反过来，逆向思考，预算本身是把它当成动词，预算就是筹划、计划，筹划、计划肯定针对的是未来。但是我们现在做预算，更多的是基于过去，基于现在，是基数加增长的这么一种模式。所以我们的变化，可能仅仅体现在一个增量上。在这个基数，是一种严重的路径依赖。在这种情况下，导致我们的整个预算，实际上是基于过去，基于现在的情况。而对未来，就考虑不充分，未来是不确定的，未来有各种各样的风险在等着我们。所以我们面向未来的任务，那就是要从不确定性出发，去应对未来各种各样的风险的挑战，这恰恰是我们应当思考的。

　　我们只有从未来出发，而不是从过去从眼下出发，我们才可能发现风险。只有发现风险，意识到风险的存在，才可能去有效的应对风险，防范化解风险。公共性的风险，防范化解了，做到了公共风险最小化，老百姓的美好生活的期待，自然而然就会实现。所以政府只有面向未来，针对未来去化解老百姓对美好生活期待的各种各样的担忧，也就是各种各样的风险，公共风险，幸福生活自然就会来敲门。所以从这点来讲，要更加注重对未来风险变化趋势的分析与预测，并以此为基础来规划和设计可预期的绩效目标。所以对绩效的这种认识，我觉得应当要注重未来的维度，注重宏观的维度。注重未来的维度，意味着要注重风险，注重公共风险的变化，公共风险对个人，对企业，对家庭的这种影响，注重宏观的维度，则意味着我们不能只是看到数目，更多还要看到整体，只有这样，预算绩效才是真正我们所追求的目标。

　　所以我认为预算绩效的本质内涵，应指向未来公共风险。衡量绩效的最终标准是什么？我认为不是现在的各个学科里面的定义，经济学讲究有没有效益，是不是投入产出最大化，是不是成本最低、收益最大等等，我认为这样的一些衡量的标准，都是有很大的局限性的。我认为要跳出这些局限性，就要衡量绩效是不是有最终的标准，能有效对冲公共风险，能不能使未来的公共风险能呈一种收敛的状态，如果做到了就说明是有绩效的，没有做，说明没绩效。所以基于未来公共风险去评判，我们现有资金的使用和政策的制定我认为只有这样，我们才能真正的做到有绩效。

　　财政是作为对冲公共风险的制度安排，绩效管理也是同样的目标指向，当前公共社会发展的目标、任务、面临的挑战，本质上都是风险挑战。所以预算绩效管理应为此而服务，比如我们当前讲的三大攻坚战，三大攻坚战实际上就是三大风险攻坚战。三大攻坚战大家都很熟悉，我不具体去解释了，讲的是经济领域、社会领域、环境领域的风险，都是指的公共风险。所以财政钱花得好不好，整体上就看三大攻坚战有没有取得进展。因为这三大攻坚战，是我们当前面临的最主要的任务。如果没有取得实质性进展，再怎么评价可能都谈不上有绩效。

　　所以只有转向未来风险逻辑，才能化解当前预算绩效评价中的一些困境。所以从中国的实际情况出发，从中国特色来预算绩效管理的新内涵，应当从未来分析的示教来阐释预算绩效的内涵，对冲公共风险即降低和减少风险，提升经济社会的确定性，也就是提高了预算绩效。要不然要财政干什么呢？要预算每年安排那么多钱干什么呢？就是要提升经济社会的确定性。只有整个经济社会的确定性提高了，也就是公共风险做到了最小化，其他的问题就迎刃而解了。但是这个也是最难的。所以我们讲要提高预算的绩效，我们需要重新去定义绩效，重新去思考，以什么样的指标去测量绩效。

　　第二个方面，我简单讲讲以问题为导向，推动预算绩效管理全面实施。公共风险是一个理论的抽象，但在现实中间，我们可以以公共风险这种理论的概念去思考现实的问题，但是它并不能划等号。现实中的问题是五花八门的，这些问题都具有它的特质，问题之所以成为问题，背后都是基于风险。如果这个问题背后不是因为风险，这样的问题我认为就是假问题或者伪问题。所以从理论上讲，以问题为导向，其实就是以风险为导向。但是全面实施绩效管理，必须以具体问题为导向，根据不同领域、不同地方的问题，要创造性的实施预算绩效管理，避免一刀切。

　　全面实施预算绩效管理，应当优先解决以下问题，我认为这些问题，都隐藏着巨大的风险，而且隐藏着巨大的治理的风险，这些风险在哪里呢？

　　一个是支出安排的基数依赖，你只有是打破这种路径依赖，优化支出结构，22万亿的巨额财政资金，才能有效得到使用，事才能办好，才能真正符合老百姓的期待。

　　第二个是资金使用要整合，避免专项资金使用的碎片化。现在资金使用的碎片化，应当说是我们当前面临的重大问题，资金使用碎片化，就不能集中力量办大事，就有可能导致有的部门有钱，这个钱花不了，有的事要干但是干这个事可能没钱，这就导致“钱与事”两者的脱节。资金使用的碎片化，是成为“钱与事”脱节的一个重要的根源。

　　当然进一步深化的话，还有体制的问题。但是我们可以从绩效的角度，从防止资金使用碎片化这个角度，进一步去顺藤摸瓜，可以找到这个体制，为什么会导致“钱与事”脱节，为什么会导致这种资金的碎片化。所以我们可以反过来推。从财政的视角，从资金的视角，找到事情的症结所在，找到我们体制到底有哪些缺陷。

　　当我们从线上层面看到，资金使用的这种碎片化，其实现在是相当严重的。我们在现实中，资金使用政府的各个部门，中央到地方各级政府在使用，22万亿的这么一个巨额的资金，这么多的部门，这么多层级的政府，怎么才能有效的把钱用好，怎么样避免这种碎片化，我觉得这个问题是我们现在面临的大的风险问题。因为这个意味着我们国家治理的效能，所以国家治理效能有多大，从资金使用的碎片化程度，它整合的程度，就可以去判断。

　　第三个是对扶持产业转型升级的资金，实行公平竞争审查。尤其是在当前的情况下，国企和民企都遇到了困难，政府帮一把是必不可少的，但是怎么帮也大有讲究。当前政府在帮的过程中间，可能有的忽视了一个重大的问题，就是促进了市场的不公平竞争。如果政府各个部门都拉一把你，扶持这个企业，扶持那个行业，那么就会导致市场的不公平竞争，妨碍市场在资源配置中发挥决定性作用。整个经济的效率会大大降低，这样一来很可能导致好心办了坏事。这类现象，我们怎么去避免。

　　第四个是对于用于民生保障和改善的社会性支出，应从收益群体范围来分析，避免扩大分配差距和社会不公。民生非常重要，财政在民生方面要兜底，怎么兜底，我觉得这类的用于民生的大量支出，要做收益群体范围的大量分析，有的收益群体范围非常小，少数人得益，这样可能带来社会的不公平。看起来你花了钱，是在解决民生问题，但是可能在同时制造这种不公平，这就是花钱的过程中间，要尽力去避免的。但是在现实中间，社会性的支出所带来的这种社会的不平等，我觉得是因为我们各个部门认识上的不确定性，方法的不科学性，以及我们现在凭着经验，有的甚至从部门利益的角度来考虑，所以带来了种种社会的不公平问题，大家都心中有数，我就不具体点了。

　　所以怎么样打破预算支出安排的基数依赖，这是我们当前要面临的重大问题。我们要讲预算绩效和财政绩效所要解决的问题，如果这类问题解决不了，我们基于一个个项目去做的评价，我认为有意义，但意义不大。

　　资金的整合也是一样的，我们资金整合已经尝试搞了多年，但现在收效甚微，这反映了资金的碎片化问题，不是轻而易举能解决的，我认为这就是我们解决绩效的问题的一个难题。还有刚才讲的产业转型升级资金的公平竞争审查，我们有制度，但是没有真正的去做公平竞争审查。所以从整体上来看，可能不但没有绩效，反而是在制造风险，这点要尽力去避免。第四点也是如此，刚才也讲了。

　　所以真正要使预算绩效管理受到实效，应该以风险为导向，有风险理性、风险思维实时去思考，我这样的支出，我这样去花钱，我这样的政策，是在化解风险，还是在制造风险。要坚持实质重于形式的原则，注重宏观绩效和整体绩效。无论是事前的绩效目标分析，还是事后的绩效评价，应超越会计学意义上的指标导向，从重大风险问题出发，落脚到未来重大风险问题的解决上来。我们现在往往存在着从财务会计指标，这么一个角度，从指标导向去讲究绩效。所以现在在不同的领域，不同的项目，收集了大量的指标，去测量有没有绩效，去评价有没有绩效，我认为这可能是一个误区。从这么一个路径去解决问题，可能是捡了芝麻丢了西瓜。所以绩效的问题上，我认为应当要转变一下思路。

　　第三个方面，在预算绩效管理机制上，要从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。我认为这里头，“要我有绩效”实施成本高，而且在严重的信息不对称，会强化过程控制。现在是“要我有绩效”，自然会强化过程控制，在信息部对称的情况下，这种过程的控制就会更加严重，这样会导致我们的实施成本非常高，高到一定的程度就无法实施。所以我们要转变为“我要有绩效”，成为绩效管理的一个目标。你要成为一种新的机制，外部的推动变成内在的动力，这种情况下，我们绩效的管理才是真正抓到了要害。

　　我觉得有这么几个问题要解决：

　　一个是要把资金和决策从一种行政权力转变为一种法律责任和道德义务，变成一种“风险”，我们现在手里抓把米，资金是一种权力的象征，而要把这种权力变成义务，要变成一种责任，要把资金变成烫手的山芋，而不是香饽饽，这样我认为大家对资金才会有敬畏心，要不然都会当成权力当成权力意味着钱越多越好，大家都去争钱，争了钱到底怎么花大家都不知道，所以必须要调整，让决策主体小心谨慎地决策和申请资金、分配资金、使用资金和管理资金，怎么样让决策主体小心谨慎呢？我认为这种机制要转变。

　　二是提高绩效目标的透明度，只有在目标透明的条件下，花钱和办事才不会脱节，才会产生一种无形的压力，从而转变为内在动力，主动性、创造性地把钱花好和把事情办好，才能避免胡乱拍板和乱花钱。

　　第三是权力与责任对称，这涉及到行政体制改革和业务管理流程的再造问题。绩效管理任重道远，不是一时半会儿可以完成的，当然这也是理想的状态。这个转变的过程，恐怕需要我们理论的创新。

　　我就谈这么一些想法，不一定对，我想作为学者，总是要提出一些自己的想法，而不是说人云亦云的去讨论问题。所以尽管有可能谈得不对，我还是壮着胆子在各位专家面前，在大众面前展现一下，我想即使错了，也给后来的研究者，告诉大家此路不通，在这个意义上也有作用和价值。谢谢大家！

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责任编辑：谢长杉