美国碳关税解读——《清洁竞争法案》|美国_新浪财经

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　　2022年6月7日，美国参议员Sheldon Whitehouse联合其他三位参议员Chris Coons、Brian Schatz和Martin Heinrich在国会上提出了一项基于窄幅边界调整的碳税立法，也就是美国版的碳边境调节机制（CBAM），该法案名为《清洁竞争法（Clean Competition Act，简称CCA）》。《清洁竞争法》是CBAM的一种形式，旨在减少气候污染，同时通过新的激励措施加强美国清洁制造业的竞争力。与欧盟CBAM类似，CCA对进口商品征收二氧化碳排放费用，并将收入提供给发展中国家。但由于美国没有统一的碳价，CCA的独特之处在于：公司将只为超过行业平均水平的排放量支付碳费，征收的对象为不仅是进口商，还包括美国国内生产商。

　　CCA的主要内容

　　1．征收产品——碳密集型产品

　　目前北美产业分类系统（NAICS）行业清单中的部分碳密集型产品将被征收碳税，涵盖行业包括：化石燃料、精炼石油产品、石化产品、肥料、氢、己二酸、水泥、铁和钢、铝、玻璃、纸浆和造纸、乙醇。

　　2．征收基准线——相对碳排放强度

　　对于上述碳密集型产品的部分生产者，被要求向美国财政部提交二氧化碳排放量、年用电量和年产量数据，美国财政部根据数据计算出每个涵盖行业的平均碳排放强度作为基准线，即单位产出的碳排放量。2024年，基准线为100%；2025-2028年，基准线每年下降2.5%；2029年以后，基准线每年下降5%。

　　美国将对产品的碳排放强度超过基准线的部分，也就是相对碳排放强度征收碳税。碳的起始价格为55美元/吨，每年由于通货膨胀上涨5%。

　　3．征收对象——进口商和和美国国内生产商

　　4．进口商碳强度的计算方式

　　5．碳税的利用方式

　　每年通过税收筹集的75%收入将用于资助上述碳密集型行业的竞争性赠款计划，25%收入用于帮助发展中国家脱碳和实现净零排放。

　　美国的碳关税现状

　　拜登政府承诺在2050年前实现100%的清洁能源经济和温室气体净零排放，呼吁进行“清洁能源革命和环境正义”计划。他的计划包括一项碳边界调整（CBA）提案——承诺“对未能履行气候和环境义务的国家生产的碳密集型商品征收碳调整费或配额”。在欧盟，CBA的讨论一般与碳定价相关。与欧盟不同，美国既没有全国性的碳定价，也没有对应的温室气体排放交易体系。在没有联邦碳定价的情况下，实施CBA将是一项重大挑战。根据边际减排成本曲线，排放每吨碳的履约成本不同，没有碳定价可能会造成对边际减排成本高于平均水平的生产商保护不足，而对边际减排成本低于平均水平的生产商保护过度。有了明确的碳价格，这个问题就能够避免。

　　迄今为止，美国的碳定价仅在州一级引入。美国已形成两个地方性碳交易市场，分别是加利福尼亚州总量控制和交易体系与覆盖东北部11个州的区域温室气体倡议（RGGI）。加州系统涵盖工业、电力、交通和建筑，约占加州温室气体排放的85%，涉及电力行业的部分内设有一定程度的碳边境调节机制，主要体现在对进口电力供应商的温室气体排放监管。RGGI形成了强制性市场机制，为区域内25MW及以上的化石燃料电厂设置排放上限，覆盖康涅狄格州、特拉华州、缅因州、马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、新泽西州、纽约州、罗德岛州、佛蒙特州和弗吉尼亚州，宾夕法尼亚正在考虑于今年加入RGGI。

　　美国的情况相对复杂，所有生产商都将受到联邦非价格气候政策（环境法规）的约束，部分生产商也受到地方层面明确碳价格的约束（如加利福尼亚的工业），这种复杂的成本组合导致有效的平均碳价格既低又难以计算。

　　自21世纪末以来，美国提出了一系列联邦层面的碳边境调节、限额交易或碳税制度提案，在立法层面曾有多次尝试，但始终未能成功推出全国性的政策。伴随着欧盟CBAM的出台，碳定价及碳边境调节相关立法进程在美国第116、117届国会期间表现活跃。表1中列举了美国117届国会提出的碳定价及碳边境调节相关立法，不同议案在建议的碳定价方式、定价水平、收费对象等关键环节有所差异，碳初始定价从从15美元/吨CO2e到59美元/吨CO2e不等。目前，各项立法尚未进入参议院或众议院讨论表决议程，成为正式法律。

　　美国第117届国会提出的碳定价及碳边境调节机制相关议案汇总

　　在没有统一碳价的情况下，如果美国通过立法对假定的进口温室气体排放量征收边境税，缺乏欧盟实施CBAM的正当性，这种碳边界调整被视为进口关税，可能会面临世界贸易组织的指控。然而，拜登政府实际上从未承诺引入联邦碳定价计划，国内碳定价在美国似乎仍然在政治上不可行。美国钢铁协会主席表示，美国不需要碳税或温室气体排放交易体系，这会被视为对那些已显着减少CO2排放企业的惩罚。美国进步中心（Center for American Progress）主席John Podesta认为，美国联邦政府尚未就碳定价体系做好准备。推动两党就定价机制达成一致挑战巨大，但鉴于两党原则上均支持CBA，如果CBA法案中没有涉及国内碳价，这样的法案推行上可能会顺利很多。

　　Sheldon Whitehouse提出的《清洁竞争法案》成功绕过美国没有统一碳价情况，以相对碳排放强度为碳税征收标准线，对超过美国国内平均水平的碳排放征收每吨55美元的费用。征收的对象为进口商和国内生产商，还提供出口退税，这使其更像是一种碳边境调整税而不是关税，可能遵守了世界贸易组织的保护主义规则。Sheldon Whitehouse认为该方案是为碳定价做的努力，让污染有一个成本，但比全面的碳定价容易实现得多。

　　美国CCA和欧盟CBAM的差别

　　欧盟CBAM的目的是防止碳泄漏，平衡竞争环境。CBAM以绝对碳排放为碳税的征收标准，规定进口商支付显性碳价，进口产品在其原产国已经承担的显性碳价（碳税或排放配额）被豁免。CBAM未考虑隐形碳价，这就可能会造成来自没有明确碳价国家生产的“绿色”产品仍需要支付欧盟显性碳价，没有考虑环境等效的产品。欧盟CBAM旨在确保所有在欧盟的产品承担完全相同的碳成本。

　　CCA采用了不同的设计思路，以同样的方式对待美国国内生产商和进口商的环境等效产品，仅针对高于行业平均水平的碳排放进行惩罚性收费。采用任何形式的碳关税都伴随着一些问题和困难，CCA也存在一些不合理之处：

　　1．CCA需要判断其他国家的监管制度是否充分

　　CCA的默认标准与进口国家整体经济的碳强度相关，而不是产品碳强度，CCA只允许具有透明可核实数据的国家提供生产数据，这种有透明可核实数据的国家的判断标准在法案中未涉及。我国生产商，无论产品有多“绿色”，都有可能面临着整个经济范围内的碳排放强度违约。

　　2．CCA会从惩罚性碳税转向完全成熟的碳定价体系

　　CCA中规定，基准线以非常快的速度逐年减少，随着时间的推移，基准线会归零，留下直接明确的碳定价和相应的碳边境税。目前，CCA的基准线是一个过渡性特征，CCA最终会从惩罚性碳税转向完全成熟的碳定价体系。

　　3．CCA对在原产国支付过碳费的产品未提及豁免机制

　　假设产品X的碳密集度高于美国平均碳排放强度，但它已在原产国支付了全额的碳费，这个费用相当于或高于CCA的收费。CCA中未考虑到产品所承担的显性碳价并免除进口费用。

　　CCA对中国的影响

　　据统计，美国制造商的碳排放强度平均低于大多数外国竞争对手。平均而言，美国经济的碳密集度比其贸易伙伴低近50%。中国经济的碳密集度是美国的三倍多，印度的碳密集度几乎是美国的四倍。因此，一旦美国采取相应的碳边境调节机制，必然会对中国的出口贸易造成不小的冲击。

　　就钢铁行业而言，受益于低廉的煤电和页岩气价格以及丰富的废钢资源，美国电弧炉炼钢技术发展迅速。2018年，其电炉钢占比已经达到67%，是发达国家中电炉钢占比最高的，这使得美国钢铁工业在能耗水平和CO₂排放方面具有先天优势。而对于中国，2020年我国粗钢产量达10.65亿吨，其中电炉粗钢约0.96亿吨，占比约为9%，尚有很大的提高空间。根据《中国汽车低碳行动计划研究报告（2021）》中的数据显示，中国钢铁的碳排放因子为2.38 tCO2e/t；根据Argonne实验室GREET（2020）中的数据显示，美国钢铁的碳排放因子为1.56 tCO2e/t。参照CCA的相关规定，2024年中国出口每吨钢铁的碳税为45.10美元，到2028年该税额将上涨至54.82美元。

　　目前，共和党人已经将这项政策视为一项竞争力措施，美国钢铁协会会长在一次会议上也曾表示，他支持引入碳边境调节机制。据他介绍，目前美国钢铁行业已经成为世界上每吨钢铁CO2排放量最低的国家之一，因此明智的做法是使用碳边境税来保护其免受碳密集型产业进口的影响。

　　《清洁竞争法案》是否能够赢得足够的政治支持而成为法律还有待观察，但它将动摇碳税的传统结构，为美国碳边境税的推行提供了一种新的思路，使得立法不再拘泥于讨论美国碳定价。当前美国的碳边境调节机制仍有较大的不确定性，这就要求我们国家要密切跟踪美国动向，研究美国相关政策措施的规则设计，做好应对措施。

　　（碳中和专委会）

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