2019年财政收支平衡术：钱花在哪省在哪？

　　2019年财政收支平衡术：钱花在哪省在哪？

　　“今年财政收支平衡压力将比较突出，平衡确实非常困难。”

　　3月7日，在十三届全国人大二次会议新闻中心举行的记者会上，掌管着30多万亿收支的财政部部长刘昆坦言。

　　今年经济增速放缓，带来财政收入增速放缓，叠加今年新增2万亿元的减税降费政策和去年减税降费翘尾效应，2019年全国一般公共预算收入增速预计为5%，政府性基金收入增速预计为3.4%，均处于历史低位。

　　尽管今年财政收入增速可能放缓，但为稳经济必须发挥财政政策逆周期调控职能，加上民生等刚性支出压力不减，今年财政支出力度继续加大。全国一般公共预算支出约23.5万亿元，形成2.76万亿元赤字，创历史新高。不过赤字率为2.8%，控制在3%红线内。此外，今年新增地方政府专项债券2.15万亿元用于重大项目建设。

　　多位财税专家告诉第一财经记者，考虑到债务风险和给未来留有调控空间，今年财政政策力度加大，但并非“大水漫灌”，比较克制。积极财政政策更加侧重于通过大规模减税降费，激发企业等市场主体活力来稳经济，而非简单依赖政府投资来拉动经济。

　　财政政策力度加大

　　财政政策是宏观调控政策组合拳之一。在经济下行期，往往采取扩张性财政政策，通过增加财政支出和减少税费来刺激经济增长。自2008年金融危机后，我国一直采取积极财政政策，近些年力度逐年加大，财政赤字规模在2019年达到顶峰。

　　财政赤字是指一般公共预算支出超出一般预算收入的部分，是既定财政支出总规模下的收入缺口。财政赤字占国内生产总值（GDP）的比率是财政赤字率，既能反映财政政策扩张力度，也是衡量财政风险的一个重要指标。为了控制财政风险，不少国家把3%作为赤字率红线，中国的名义赤字率也一直未突破3%红线。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经记者，2019年经济增速预期下滑至6%~6.5%，财政收入增速（去年为6.2%）也势必下滑。考虑到今年2万亿元的减税降费带来财政减收影响，今年预算报告预计全国一般公共预算收入增速为5%，低于经济增速，调低收入预期有利于减税降费政策的落地。

　　刘昆表示，减税降费是今年积极财政政策的头等大事，是减轻企业负担、激发市场活力的重大举措，是宏观政策支持稳增长、保就业、调结构的重大举措，具有一举多得的效果。

　　收入增速虽放缓，但财政支出仍保持相当力度，支出增速高于收入增速，财政赤字规模进一步扩大。

　　根据《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》，2019年全国一般公共预算收入192500亿元，增长5%。加上调入资金及使用结转结余15144亿元，收入总量为207644亿元。全国一般公共预算支出235244亿元，增长6.5%。赤字27600亿元，比2018年增加3800亿元。

　　政府工作报告称，今年财政赤字率为2.8%，比去年提高了0.2个百分点，仍在3%红线内。

　　在经济下行压力加大背景下，此前部分金融界人士建议将财政赤字率突破3%，有人建议甚至超过4%。

　　“今年赤字安排是积极的，也是稳妥的。”刘昆说，因为除了适当提高赤字率，中央财政还增加了特定国有金融机构和央企上缴利润，地方财政也将多渠道盘活各类资金和资产，这方面也筹措了一部分资金，可以让我们不用过高地提高赤字率。

　　此外，在政府性基金预算中，今年安排了地方政府专项政府债券2.15万亿元，比去年增加了8000亿元。刘昆称，截至2月末，地方政府新增专项债券累计发行3078亿元。

　　对于专项债券的用途，刘昆详细介绍称，将用于包括支持打好三大攻坚战，尤其是“三区三州”等深度贫困地区脱贫攻坚项目、污染防治项目。支持重大发展战略，比如雄安新区建设、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区等等。支持重大项目建设，如棚户区改造、铁路和公路等交通基础设施、重大水利设施、乡村振兴等公益性项目建设，并将重点支持在建项目续建。

　　以1月发债规模最大的浙江省为例，浙江省1月累计发债463亿元，其中专项债券231亿元。浙江发行的231亿元专项债券用于杭州市、温州市、绍兴市、金华市、衢州市、丽水市6个地级市的土地储备。河南省1月累计发债规模约453亿元，也居前列，发债募集资金主要用于铁路、公路、学校、棚户区改造、轨道交通、土地储备、医疗等项目。

　　中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经记者，近些年专项债券规模逐步扩大，这笔钱主要给地方用于重大在建项目和补短板。由于政府性基金是自求平衡，专项债券收入投资的项目有一定收益，因此并不统计在赤字内，但确实缓解了地方财政压力，投资的项目自求平衡使得这笔钱花得更加精准，而非“大水漫灌”。因此兼顾这些方面支出，2.8%的财政赤字率安排是合适的。

　　刘昆在上述会上强调，积极的财政政策加力提效，不是要搞“大水漫灌”式强刺激，也不是要搞政府大包大揽，而是要实施逆周期调节，更好应用市场化、法治化的手段，采取改革的办法，在“巩固、增强、提升、畅通”上下功夫，着力促进中国经济高质量发展。

　　显性债务风险可控

　　赤字的累积就是债务，目前我国显性债务风险安全可控。

　　根据财政部数据，截至2018年末，纳入预算管理的中央政府债务余额14.96万亿元，加上地方政府债务余额18.39万亿元后，我国政府债务余额33.35万亿元，比上年增加3.36万亿元，增长11.2%。按照国家统计局提供的2018年GDP初步核算数90.03万亿元计算，我国政府债务的负债率（债务余额/GDP）为37%，比上年（36.3%）增加0.7个百分点，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

　　乔宝云表示，显性债务的管控很好，负债率保持平稳。不过要警惕地方政府隐性债务风险，目前还没有建立一个合理的体制机制来管理，今年一定要管控好隐性债务风险，尤其是遏制其增长。

　　刘昆表示，目前已经采取严格的措施，不允许发生新的隐性债务，同时稳妥化解存量。财政部对各地财政包括融资平台公司进行监控，发现这类情况的，马上进行问责，在全国也问责了不少人。

　　施正文表示，为了稳定市场预期，防范财政风险，以及给未来调控留有空间，今年的积极财政政策是有力的、也是稳健的。毕竟刺激经济增长主要还是靠市场，而政府建立一个公平、法治的市场环境，通过减税降费、放管服改革来优化营商环境，激发市场活力。

　　收支矛盾如何破解

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇告诉第一财经记者，今年地方财政收支平衡压力比前些年要大，地方也将通过各种途径来盘活收入，压减不必要支出，缓解财政收支矛盾。

　　事实上，全国绝大多数省份今年均感受到了比以往更紧张的财政收支形势，收支矛盾日益凸显，连财力雄厚的北京在2019年预算报告中都表示，今年是近年来财力最“紧”的一年。甚至有些地方在保工资、保运转、保基本民生（下称“三保”）方面都出现了难题。

　　刘昆表示，从财政部近期专项调研和对地方财政运行监控来看，目前基层财政“三保”情况还是平稳的。

　　“考虑到经济面临的下行压力，以及实施的更大规模的减税降费政策，一些地方还是会面对比较大的支出压力。解决这个问题，各级政府都要强化主体责任，县级政府在安排预算时要统筹财力，调整优化支出结构，优先安排‘三保’支出，并在预算执行阶段，切实按预算执行。省级政府要加大对下的转移支付力度，分配资金向基层困难地区倾斜。”刘昆说。

　　今年中央财政也加大对财政困难地区支持力度。

　　比如，今年中央财政拟安排县级基本财力保障奖补资金2709亿元，同比增长10%，支持财政困难地区兜住底线。同时完善资金分配机制，财政越困难，省级财政均衡省内财力越努力，中央安排的转移支付就越多。另外，财政部今年将继续安排阶段性财力补助400亿元，补助资源能源型和东北地区等困难县，提高困难地区民生政策兜底的能力。

　　国家行政学院冯俏彬教授告诉第一财经记者，应对减税降费带来的收支矛盾，需要政府压减财政支出。今年中央财政提出一般性支出要压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右。地方政府也要主动挖潜，大力优化支出结构。

　　今年大部分省份都按照5%幅度压减一般性支出，黑龙江、广西等地按6%幅度压减，西藏则要求压减10%。各地都要求“三公”经费支出只减不增，西藏要求“三公”经费支出压减3%。北京要求按照20%比例下调“三类会议费”、“公务接待费”定额标准。

　　“地方政府也要主动挖潜，大力优化支出结构。为此，要实施全面的预算绩效管理，大力提高财政资金的使用效率，将有限的财政资金用到刀刃上，坚决杜绝那些花钱不见效、花钱低效的支出。”冯俏彬说。

　　刘昆也公开表示，“我们要当‘铁公鸡’，不该花的钱‘一毛不拔’。同时，我们也要打好‘铁算盘’，把该花的钱花好，花在刀刃上。”

　　此外，今年地方政府新增债券发行规模扩大至3万亿，也为地方政府筹集大笔资金，缓解了财政收支矛盾。

责任编辑：李锋