文/意见领袖专栏作家 周天勇
笔者按：国民经济运行和增长，从系统分析的视角看，是一个经济体各部位相互联系和耦合的变动过程。除了新冠疫情这样突发性的冲击之外，中国经济体深层次流动循环中的梗阻和失衡，是造成国民经济就业岗位不足、农民收入低下、消费需求不振、工业生产过剩、资产价格泡沫、货币发行过多、金融风险升高、增长速度下行等诸问题的深层次原因。笔者认为，讨论解决之道，不能头疼医头、脚痛治脚，应当从系统、结点、流动和循的思维去认识问题，并提出对症化解、疏通循环、统筹协调的对策方案。今天发表之十三。
建立社会主义市场经济，按照中央和国务院要素市场化配置改革文件精神，需要从目前土地计划行政、极端市场配置的二元体制，向建立一元城乡统一竞争的土地市场配置方向改革。
（1）土地、劳动和资本三大基本要素之间的二元扭曲体制。国民经济中，产出的产品已经改革为可交易商品，投入的劳动力和资本从和生产资料已经改革为可交易要素，基本上已经由市场调节其供求和配置；但是，土地还不能整体上为社会主义市场经济投入的要素和资产。这形成了国民经济投入产出，一部分生产要素由横向的市场配置，另一部分生产要素由纵向的计划和地方政府分配的二元格局。要素价格（绝大多数土地因是资料不是资产而没有价格信号）信号混乱，劳动力和资本要素不能与土地优化组合。
（2）二是形成了世界上规模最大的计划土地体制，土地配置内部极度二元扭曲。表现为，特别微小数量的土地部分由半个市场极端交易进行配置，绝大部分土地不是要素，不是资产，而仍然是计划经济的生产和生活资料。全国已经利用的102亿亩土地中，只有不到 1亿亩和现价300万亿元左右的部分，作为要素和资产，仅在行政垄断市场上进行极端但只是一级的交易，即使已经一级交易过的土地要素和资产禁止再在二级市场上交易；绝大部分面积为101亿亩和影子价格为470万亿元的土地，不是要素和资产，不能由一、二级市场交易配置，包括城镇中150万亿元规模的可交易土地，也不能在二级市场上通过交易优化再配置。
（3）土地计划配置体制的内部结构及其高速运转。一是建设用地各地的规模由有关部门每年计划分配；二是经济和社会用地具体由建设用地指标进行管理；三是形成了在农村土地使用财产权模糊的情况下，整治村庄、拆迁房院，建设用地指标增减挂钩、占补平衡，土地财政中指标转卖、拍卖土地，建设商品和准商品房、卖给居民等特殊运转模式；四是严苛的用地规划，单一的建设渠道，一刀切扩大化的各方面整治，更加固化了土地的这种计划体制特征；五是纵向高度集中的计划土地与基层过细严苛的规划相结合，建设用地指标纵向分配和当地整治挖潜相结合，行政垄断土地市场等与地方卖地财政利益结合，房地产商单一渠道建设供应房屋利益与地方发展GDP和地方税收财政利益结合，使这一计划土地体制高效高速运转。
2． 清醒认识计划土地体制危害，避免其对经济和社会造成重大风险。
（1）历史已经多次证明，综合计划部门，或者财政金融、农业、人口、劳动等部门搞计划经济屡试屡错，并造成过很大的危害。曾经我们对粮食生产搞计划经济，计划定价、统购统销，结果造成严重的粮食饥荒；曾经我们对人口实施了时间过长和力度过大的计划控制，结果造成了目前的少子化、经济主力人口收缩和严峻老龄化，经济增长乏力；曾经我们对人口流动实行了城乡计划管制，目前在农村中多窝积了2亿多人，农业中多多了1亿多劳动力，基本摧毁了农业竞争力和农民的消费能力。
（2）痛下决心，改革计划土地体制，防止大陆国民经济社会朝着东亚港口产业空心化和就业不稳定的方向演变。对土地实行计划管理，其危害笔者已经在前面的十二篇文章中进行了充分的讨论，这里不再赘述。
从全球土地要素配置体制模式看，仅仅我国安排和实行了高度的计划管理体制，仅仅有东亚的三个港口经济体和我们采取了土地长期出租的配置方式。新加坡在居民住宅供给上采取了加大公屋供应的方式，虽然其制造业空心化，但经济上航运服务和金融地位稳固，提供了大量的就业机会，经济和社会较为稳定；另一个我国较小的口岸经济体，虽然博彩业近几年受到大陆经济下行的影响，但是人口较少，积累较厚，房价水平相对较低，居民生活也还较为稳定。
还有其中的一个我国港口经济体，其土地要素出让期限100年制，由于政府高度垄断土地市场，只有开发商能够得到招拍挂土地，房地产行业兼并集中，并单一渠道建设供应房屋，房价水平越来越高，先是挤垮了制造业，后是港口货物被其他港口发展分流，高房价、产业空心化和就业机会收缩，成为经济房地产化前因的后果。
我们目前土地出让的时间比100年更短，使用期为40到70年，而且高度集中计划分配建设用地指标，各地方行政垄断土地市场，房屋只准许房地产商开发建设供应。这种体制使国民经济房地产化，发生了产业利润导向和压缩居民消费对制造业的挤出，工业产能过剩和工业化快要结束，容纳就业的能力急剧收缩。整个经济社会也出现了如同东亚港口产业空心化后危险的苗头。
因此，一定要坚决推进目前高度计划、市场垄断、渠道单一的土地和房屋配置供给体制的彻底改革，坚决不能再留恋这种土地计划分配、出租年期、垄断拍卖的体制，不能使其长期固化和连续运转，把整个国家的经济拖入制造业空心化和社会陷入“就业—收入—生活”不安全的状态之中。
3． 彻底将土地计划管理改革为为市场一元配置体制
（1）改变消极耕地计划守势为市场配置改革提高效率和调水扩土积极行动。改变农业用地规模守势的管理思维和方式，发挥市场调节提高产出效率，并调水增地，以改革体制和主动增地行动保证食粮安全。墨西哥1993年农村土地确认产权和放开交易改革后，粮食产量比改革前增长了10%到15%。如果在中国实施这项改革，在耕地数量不变的情况下相当于增加了2亿到3亿亩耕地；如果再调节水资源分配，改造增加3亿亩耕地，就是不进口粮食，其安全也完全可以由国内农业来保证。耕地的市场交易配置和调水扩土，其效果要远比对耕地规模计划守势好得多，而其弊要比计划守势小得多。
从目前计划配置土地体制的运行看，一是建设数量上一年也就几百万亩土地，如果改革和调水扩土获得的土地产能以此的百倍而计，实行这种体制得不偿失；二是目前土地管理体制下，如其他国家适于住宅和其他建设的山坡地和非耕地利用不多，反而开发区和住宅建设，绝大部分占用的是最平整和最适于农业种植用的耕地。这种体制运转的结果，反而造成了中国粮食供给的不安全。实际是失败的。
（2）计划配置建设用地体制，造成了用地短缺、闲置和其他诸多经济社会问题，应当予以废除，坚定向一元市场体制配置土地方向改革。一种资源的短缺往往成为计划管理的理由。但是，在资源数量一定的情况下，计划管理的结果，只能是这种资源更加短缺。只有市场调节才能使低效和闲置的包括土地在内的资源，杜绝浪费、盘活闲置和得以高效利用。这是计划与市场体制的实验中，屡试不错的真理。一个国家，在战争和灾害这种应急状况下，一定时间和一定范围的计划体制十分必要。但是，在常态的经济和社会生活中，计划经济必然造成扭曲、低效率和损失。
第一大方面土地配置改革的具体内容为：一是废除有关部门纵向向地方下达用地数量计划，取消高度集中的建设用地指标管理体制；二是改革地方行政寡头垄断的土地征收和出让市场体制，改革为在用地规划明确前提下，政府定规则和收税，拥有土地方与土地需求方直接交易，形成同地同权同价的城乡统一的竞争性土地市场；三是放弃世界少数港口经济体土地年期批租体制，大力度地延长土地使用年期。以恒产确立恒心，留住外流投资，吸引外部资金，稳定人民币币值和金融体系。
（3）土地使用规划和用途管理，权力下放到当地城市和村镇；规划和用途管制的原则，先是盘活土地，有利于创业就业和富裕居民，搞活经济和促进发展，二才是管好土地，其结果不能是土地规划和用途管制把居民创业、就业和收入管理没了。土地使用，实际上是一个当地居民生活、社会事业、基础设施、企业需要的事项，上级和集中的中央有关部门，并不是神仙，并不能够计算和筹划每一个村庄、集镇、城镇和城市经常变动的用地数量和结构。
因此第二大土地配置的管理体制改革的具体内容为：由当地编制用地规划和进行土地用途管理。城乡规划应当重视城市居民、本级人大和政协的审议、建议和审批程序，对上一级政府和有关部门只是报备。乡村规划土地建设管理的重点，是村间和村内道路、供水排水、电力燃气、其他公共设施、住宅及经营性建筑层高、村宅绿化、建筑安全等方面的事宜；而对其他细部内容不应当过于管制。比如，对农村中的其他建设用地使用于二产或三产，对用地中观光农业、休闲农业和农业设施，对农民居住宅院用于家庭非农业经营，在用途管制上应当宽松，以使农村居民获得以地为本的创业和就业条件和环境。
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(本文作者介绍：东北财经大学国民经济工程实验室主任)
责任编辑：张译文
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