我国债务软约束问题十分突出

　　文/新浪财经意见领袖专栏（微信公众号kopleader）专栏作家 唐志军

　　依法治国、约束权力和加强产权保护是一个长期的艰巨的过程，要减少暴力拆迁、土地纠纷等问题，还任重道远。因此，我国的社会民生债务在过去和未来一段时间里都是软约束的。

我国债务软约束问题十分突出

　　当前，中国经济中最大的问题是债务问题。据中国社科院国家金融与发展实验室研究报告称，截至2015年底，中国债务总额168.48万亿元人民币，全社会杠杆率249%。当然，不仅仅是经济金融的负债大，在社会民生、环境资源方面，中国的负债也十分恐怖。为什么中国的债务会如此之高？其背后的逻辑是什么？高债务会带来什么？高债务与产能过剩等现象是如何并存的？如何规避高债务对经济社会发展带来的冲击和影响呢？本人将以债务软约束概念为出发点，以系列文章来阐释相关问题。

　　债务软约束是指一个经济主体出现债务时，可以把偿债责任部分或全部转嫁给其他地方，自己无须承担应有的偿债责任。

　　广义债务软约束思想的提出，既是对科奈尔预算软约束的传承，又是根据中国实情提出的全新思想，因为预算软约束仅仅局限于政府和国企的资金支出上，而广义债务软约束则全面考虑了地方政府、国有企业和商业银行所面临的资本资金、资源环境、社会民生方面的软约束。因而，具有更强的解释力。

　　广义的债务软约束可以分为：（1）资本资金债务软约束，即资本资金债务对负债主体的投资、消费等行为的约束作用较弱，负债主体可以将部分或全部资本资金债务转嫁给他人。这是最常见的一种债务软约束。（2）资源环境债务软约束，即行为主体对资源的掠夺性开发和对环境的破坏责任可以转嫁给他人，尤其是下一代，导致资源环境债务由他人来承担。（3）社会民生债务软约束，即利益相关者的社会民生诉求对行为主体的约束作用不大，导致社会民生方面的投资不足、欠帐较多。

　　就发展现实来说，我国这三类债务软约束问题十分突出。（1）在资本资金方面，债务软约束十分突出。一是企业普遍面临着债务软约束。我国企业负债绝对规模大，据标准普尔报告，截至2013年底我国企业借款14.2万亿美元，其中65%左右来自国企；据社科院报告显示，中国非金融企业部门2015年底负债率高达156%（远高于OECD（经济合作与发展组织）国家的平均水平，OECD为90%）；Wind数据也显示，截至2016年8月23日，在1349家上市公司中，有421家公司的资产负债率在50%以上，其中，有132家公司的资产负债率超过70%。

　　应该说，如果这些债务是硬约束的，企业则无法进行大规模扩大再投资。然而，事实是这些债务并不是硬约束的，而是被多种手段所软化，故在如此高的债务率下，我国企业依然热衷于投资（如：2016年前5月国有控股企业的固定资产投资同比增长了23.3%，远高于同期全国固定资产投资9.6%的增幅，而且，截至2016年6月初全国成交价格最高的50宗土地交易中，有33宗高价地块被国企竞得，这些国企拿地总金额超过了1532亿元，占比达到了2/3）

　　对于国有企业，由于所有权的问题，包括商业银行在内的国企，并未真正实现政企分开，它们并不是债务的最终承担者，其负债最终会转嫁给各级政府及民众，各级政府可以通过债转股、银行注资、企业重组等形式为其兜底（如：2016年10月10日，国务院印发《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》及其附件《关于市场化银行债权转股权的指导意见》，以市场化债转股的方式来降低国有企业的杠杆率；而在1999年，确定实施债转股企业共580家，债转股总金额4050亿元，占商业银行和国家开发银行剥离不良贷款13939亿元的29%。而地方政府也通过多种形式为辖区国有企业的债务进行重组或兜底），这些都说明，我国的国有企业面临的是债务软约束。

　　对于民营企业，债务对其的约束力较之于国有企业来说相对硬化，但由于产权不明晰、政企关系复杂、资本市场不透明、多角债纠缠、皮包公司众多、法制不健全等方面的原因，“欠债还钱”的约束并未得到完全体现，而是出现了普遍的“跑路”、“三角债”和赖账等现象；另外，在中国股市上市的多家民营企业，戴帽ST多年却不用退市，甚至可以继续在资本市场融资圈钱，并大肆投资。

　　这些都表明，我国的民营企业在很大程度上也是债务软约束的。二是地方政府面临债务软约束。据审计署公布的《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，我国地方政府性债务总计17.9万亿元；而据多位学者和机构估算，我国的地方政府债务规模远超审计署的公示，至2013年底，高达24万亿元以上（王志浩等《中国地方政府性债务估算》，金融发展评论，2013年第12期）。

　　应该说，在如此高的负债下，许多地方政府的财政性收入仅仅用于工资性、社会保障性和利息支出都不够，遑论搞投资建设了。但事实是，许多地方政府依然在大肆搞基础设施建设、产业发展基金等投资性支出，投资主导了经济增长。这样导致的一个结果就是多个省市的固定资产投资总额超过GDP总值。

　　而其背后原因是债务软约束。在我国，由于其特有的央地政治结构，地方政府只是中央政府的一个代理人，加上地方政府的财权与事权不匹配、地方官员主要由上级任免而非辖区居民选举、基于GDP的晋升考核等制度安排，地方政府一方面在竞争压力下，不得不大量举债来发展经济；另一方面一旦发生债务危机时，它可以将债务转嫁给中央政府和民众，从而引发债务软约束。而在实践中，中央多轮次地对地方政府债务进行置换则清楚地表明我国地方政府债务的是软约束的。2014年9月21日，国务院办公厅发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（即“43号文”），对置换地方政府债务提供指导性意见。根据“43号文”的有关要求，2015年全年，财政部下达了总计3.2万亿元地方政府置换债券的额度，置换包括地方融资平台等在内的地方政府负有偿还责任的存量债务，以缓解政府债务集中还款的压力。而在2016年，这个额度则扩大到5万亿元。

　　（2）在资源环境方面，债务软约束不可小觑。在过去的30多年里，我国单位GDP所使用的自然资源、所造成的环境代价远高于其他国家尤其是发达国家。在资源和能源消耗方面，数据表明，从1980年到2005年，我国GDP每增长1%，会占用2万公顷左右的农地；而从1965年到1984年，日本GDP每增长1%，占用农地只有2500公顷左右；而单位GDP能耗约为世界平均水平的2倍，是日本的11倍、法国的7倍、美国的3倍多，也高于巴西、墨西哥等发展中国家。

　　在环境污染方面，当前，全国部分地区的大气、水、土壤等受到不同程度的污染：全国300多个地级以上城市有80%没有达到国家空气质量二级标准、74个重点城市中仅8个空气质量达标，长三角、珠三角，特别是京津冀地区，大面积雾霾频繁发生，很多城市一年中雾霾天数超过100天；全国土壤总超标率为16.1%（其中重度污染点位比例为1.1%），耕地土壤点位超标率为19.4%，土壤镉超标率7.0%，重污染企业及周边土壤超标点位36.3%，固体废物集中处理处置场地土壤超标点位21.3%；根据《2014中国环境状况公报》，2014年全国202个地级及以上城市的地下水水质监测情况中，水质为优良级的监测点比例仅为10.8%，较差级的观测点占比达到45.4%，而且城市区域污染源点多、面广、强度大，地下水超采现象严重。

　　这些都表明，我国的资源环境问题十分突出。但问题是：其一，弥补环境欠账的任务艰巨。2014年全国化学需氧量排放量2294.6万吨，氨氮排放量238.5万吨，二氧化硫排放量1974.4万吨，氮氧化物排放量2078.0万吨，烟（粉）尘排放量1740.8万吨，除了氨氮，排放量都在2000万吨左右。

　　据专家测算，污染物排放量至少要下降30%~50%，环境质量才能有所改善；而要出现根本性改善，COD、二氧化硫、氮氧化物等污染物的排放量，必须从现在的两三千万吨级下降到百万吨级。更遑论土壤、水和大气污染治理的高成本了。

　　其二，受GDP增长竞赛的压力、资源产权界定的不清晰、资源价格的扭曲、辖区居民环境话语权的微弱、环境跨区域协同治理的高壁垒、环境资源债务的代际转移、环境污染的区际外部性、环境违法的低成本等因素的影响，我国对资源的掠夺性开发和对环境的破坏行为还未得到有效遏制，资源环境的欠债还在不断积累。因此，总的来看，在过去30多年的经济增长中，我国的地方政府和企业所面临的环境资源债务是软约束的。

　　（3）在社会民生方面，债务软约束非常凸显。在过去30多年里，很长一段时间，在GDP增长主导下，我国出现了“重资本、轻劳动”“重经济、轻民生”“重城市、轻农村”“重投资、轻消费”的发展倾向，使得医疗、教育、养老、城乡均等化、城市管网建设等社会民生事业方面的欠债很大。

　　据统计，2013年，OECD发达国家的民生支出占 GDP的比重一般在30%以上，其中法国最高达到42%，而我国的民生支出占 GDP 的比重仅为16.43%，远低于发达国家30%以上的水平；在社会保障、健康、教育支出占GDP的比重方面，我国更是低于美国、法国和日本（见表1）。另外，由于法治的不健全、权力的任性、产权保护的不到位，全国各地都发生了多起暴力拆迁、土地纠纷等社会民生问题。

　　虽然国家近几年来，加大了对社会民生的投入、对权力的约束和对依法治国的强调，但是：其一，我国经济转型的任务还未完成，对于大多数地方政府而言，在地区竞争的压力下，发展经济仍然是第一要务，为了发展经济，有时不得不延缓甚至牺牲对社会民生的投入。其二，在我国当前的政治结构下，对于地方官员而言，来自上级的考核远比来自辖区居民的诉求更能决定其政治前途。由于信息不对称和监督的不完全，显性指标远比隐性指标更能博得上级的眼球。

　　因此，地方政府官员会选择性施政，把更多的资源用于经济发展和城市建设等显性指标上，而忽视社会民生和农村农业发展等隐性指标。其三，依法治国、约束权力和加强产权保护是一个长期的艰巨的过程，要减少暴力拆迁、土地纠纷等问题，还任重道远。因此，我国的社会民生债务在过去和未来一段时间里都是软约束的。

　　(本文作者介绍：经济学博士，湖南科技大学经济学教师。)