小额贷款公司面临的监管困境

　　文/新浪财经专栏作家 嵇少峰

　　截止2014年末，全国小额贷款公司已有8791家，贷款余额9420亿元。但是，表面上的发展速度并不能掩盖行业发展的困局。作为一个新兴行业，由于监管经验的缺乏及政出多头的原因，中国小额贷款行业的顶层设计存在许多矛盾及值得商榷的地方。

小额贷款公司面临的监管困境

　　自2005年我国在五省开展了小额贷款公司的试点工作以来，全国小额贷款公司如雨后春笋般迅速发展。截止2014年末，全国小额贷款公司已有8791家，贷款余额9420亿元。但是，表面上的发展速度并不能掩盖行业发展的困局。作为一个新兴行业，由于监管经验的缺乏及政出多头的原因，中国小额贷款行业的顶层设计存在许多矛盾及值得商榷的地方。

　　一、 未明晰公益性普惠金融与商业性民间金融的定位。

　　国际上的有影响力的小额贷款起源于孟加拉国尤努斯教授的格莱珉模式，是针对穷人一种以公益为出发点的非盈利性组织形式(后发展为可吸储的银行)，1994年被引入中国，主要以国际援助机构和国内NGO面目出现，经营目的均非以盈利为主。在此之后的2005年10月，我国在五个省份开展了小额贷款公司的试点。此后10年，政府陆续出台了一系列推动小贷公司发展的政策性文件。

　　2008年5月，由中国人民银行[微博]和中国银监会出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》；2009年6月，中国银监会发布了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，允许符合条件的小额贷款公司改制成立村镇银行；2013年7月，国务院办公厅对外公布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》以推动民间资本进入金融业，发挥民间资本在村镇银行中的积极作用，尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁和消费金融公司等金融机构。

　　纵观这三个文件，看上去似乎给出了清晰的小贷公司的发展路径，由小到大，由小贷向银行的思路也很清晰，但是正是由于这种路径的设计，无形中使得小贷公司的公益性色彩逐渐淡出。在中国民间商业性金融受到压抑且金融业搭上经济高速列车的历史环境下，关于小贷公司改制村镇银行的制度设计，更使得民间商业性金融资本纷纷抢乘小额贷款公司的快车，以此当作获得金融牌照的最佳路径。

　　这三个重要文件有意无意中将中国的小额贷款公司推向了商业化的发展道路，从这时起，国际上通常意义上的小额贷款，在中国已被异化，全国公益性小额贷款公司反而变成了另类，绝大部分小贷公司都变成了商业性类银行金融机构的微缩版，均以追逐利润为首要目标。

　　与此同时，监管当局又希望引导民间金融资本全部投向三农、小微企业这些缺乏金融服务且风险极高的信贷领域，以此弥补官方金融或社会信贷救助成本的缺失。最后的结果是这种发源于公益性的小额信贷制度框架，却建立在民间商业性金融资本的基础之上，无论是监管当局还是从业人员，均被这两个互相矛盾的属性所困扰。

　　造成这一结果的另一重要历史原因当属中国金融的垄断与压抑。监管当局希望利用小额贷款公司这一新的金融业态对不透明、不合规的民间金融进行引导，以推动或丰富中国的金融体制改革，这一目标在上述三个文件中得到了充分的体现。但正是这种兼得的心态，直接导致了公益性小贷与商业性小贷的定位模糊，使得中国小贷行业的监管与发展出现了问题，《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》这一政策出台数年竟无一家小贷公司改制成功，就是这种矛盾的最直接体现。

　　当前形势看，将中国的小贷公司重新引流至公益性领域已不现实，更不必要，没有谁规定小额贷款一定是公益性的社会信贷救助机构，但明确区分两者属性及不同的管理原则，则是当前小贷公司立法的重要前提。中国当下绝大部分小贷公司属于民营商业性金融范畴，这一事实已无法改变，因此监管当局不能简单沿用国际上适用于公益性小额贷款机构的监管思路与模式。

　　中国的小贷公司，作为民间金融合规化及打破金融垄断的先行者，被视为非吸储类商业放贷机构是符合中国国情的。当然，给予中国公益性小贷公司以足够的关注及积极的政策扶持，并制定独立的规则以使其回归国际主流，为其规划更简单清晰的发展路径更是必须。

　　二、未关注监管成本与监管利益的统一性。

　　总结全国当下所有的小额贷款公司政策环境，只见监管成本层层叠加，而几无监管利益可言。与一般民间从事借贷业务的投资公司相比，小贷公司无论是法律地位还是税收政策，均未见明显的优势。全国层面的监管制度除了给小贷公司一个金融牌照的空中之饼外，根本没有任何具体的政策红利出现。各省市金融办等行业主管部门尽管也争取了一些零星的税收优惠政策，但相对于小贷公司承受的监管成本而言是远远不够的。

　　各省份对小贷公司的管理存在很大的地区差别，但总体而言，无论是准入审批、资本金的监管，还是业务规范及对IT系统和人员的要求，几乎所有的小额贷款公司均承受相当多的监管成本是不争的事实，而小贷公司的法律地位、税收政策均与一般工商企业无异，从银行融资比例不超过资本金的50%的限制甚至使其负债率远低于一般的工商企业，这已完全不是类金融企业的杠杆率的概念，尖锐地讲这完全是对小贷公司的一种歧视。

　　国际上众多国家针通常对非吸储类商业性放贷人采取较宽松的非审慎监管。在市场准入、组织形式上基本无多少限制，最低资本金的要求也很低，且没有对权益负债的比例限制，更谈不上严格的业务监管及对放贷对象的限制。

　　对中国的小贷公司而言，权利与义务完全不在一个对等的状态，监管红利的缺失使得小贷公司在经营中无法承受对应的监管成本，宏观的政策面又让小贷公司看不到任何战略方向的前途，严重制约了行业的发展。2015年以来，许多小贷公司申请停业、减资，除业务受经济下行冲击的原因外，更多是源自对及本身遭受的不平等待遇及政策红利预期的失望，中国小贷公司的所谓牌照价值几近于零。

　　三、未能正确看待普惠金融与中国小贷公司的逻辑关系。

　　我们理解的普惠金融，一是为更多、更广泛的人群提供金融服务，二是提供更优惠、更便捷的金融服务、三是金融产品及机构本身的可持续性。

　　对小额贷款行业来说，出于产品及市场本身的属性，为更多、更广泛的人群提供信贷服务是肯定的，至于是不是广泛到最贫穷的、最需要社会救济的人群，监管当局与小贷公司之间显然存在着巨大的认识差异。

　　对于无益可图或者会带来损失的信贷领域，商业性信贷机构是没有积极性去做的，即使去做，也是偶尔为之绝不可能是其主力方向，因为这是资本的属性决定的。只有公益性组织或政府才有可能成为社会救助的主力。政府希望通过强制政策对商业性资本进行导向性的约束，使其扶贫救困，不以盈利为目的，其结果只能是缘木求鱼。

　　至于优惠的金融服务，更难实现。从盈利公式来讲，小额、微型信贷本身的管理成本与风险成本是显而易见，因此全球范围的金融机构绝大部分的小额贷款利率远大于大额贷款。在此情况下，如果借款人需要借入更低的利率，那么信贷机构本身必须获得更低的资金成本、更低的税率及外部资金援助才能财务平衡。

　　对当下中国的小额贷款公司而言，这三者均无从谈起，因此中国小贷公司的高利贷特性便无法根治，高息不是导致行业发展受挫的原因，而是这种政策环境造就的必然结果。

　　当下全国各省通行的监管规则，基本上将公益性与商业性贷款公司混为一谈，整个监管逻辑的出发点大都是小额、救助、扶贫、济世，希望那些成功的企业家在投身金融的时刻转换为慈善家，把资本金作为无成本的闲置资金，服务社会、回报社会。

　　在此基础上，监管部门出台了限制信贷投放对象、限制利率、限制单笔投放金额、限制贷款期限等监管政策也就顺理成章。政府对小贷公司的政策导向片面理解了普惠金融加之于小额贷款公司的义务，这是导致监管部门与小贷公司之间产生种种矛盾的重要原因之一。

　　四、许多监管要求缺乏理论及现实依据。

　　1、限制小贷公司的融资及杠杆率严重影响了行业的发展。既然小贷公司在中国的法律层面上被视为一般工商企业或者国际上通常的非吸储类商业放贷机构，限制其“两家银行不超过资本金50%的贷款”等等就明显缺乏依据。国际通行规则虽然禁止此类机构吸收公众存款，但是允许其通过向金融机构贷款、发行债券或股票、资产证券化等方式获取资金，且无杠杆率的的要求。

　　中国对小贷公司三倍杠杆率的规定严重限制了优秀企业的发展空间，也无任何依据可言。事实上小贷公司是否能融入资金，是否能融入低成本资金，很大程度上取决于其本身的综合实力及经营质量，并不因为有一个所谓的牌照就能获得资金方认可。况且这些能够为小贷公司提供资金的机构均为强势机构，并非弱势群体，自有防范资金风险的能力，根本无需监管部门担心。至于小贷公司的非法集资行为，那自有法律管辖，何需介怀？

　　2、严格限制小贷公司信贷投放范围是不符合市场公平原则的，也是不科学的。包括银行业金融机构在内，尽管监管部门三令五申并出台“两个不低于”的支持小微企业的信贷政策，但实际上绝大部分银行的小微企业的信贷余额占比一直不高。为数不多的几家重视小微信贷的银行也大都出于与大银行竞争大客户的弱势而另辟蹊径。

　　由于不可预测的市场变化和自然灾害使得小微企业和“三农”客户的小额信贷存在较大的风险，同时额度与风险辨识难度导致的管理成本上升，使得商业性信贷在这些领域的获利难度远高于大企业信贷与非农信贷，这次经济下行给民生银行这类重视小微信贷的机构带来的教训又再次证明这个道理。

　　国家资本为主并享有金融垄断地位的银行，承担一定的支农支小、扶贫减贫的社会责任，即使经济利益受损还有一定的法理、商理的依据；而要求小贷公司这个基本未获得政策红利的机构来承担扶贫救困的职能，一是不可得，二是无能力，依靠强迫性的政策管控只会带来监管矛盾或者行业的停滞。

　　事实上，由于受资本金规模及成本的限制，小额贷款公司很难将大企业视为主要服务对象，小贷公司要想存活只能在信息不对称、操作成本控制、灵活性方面做文章，选择小微企业以下客群作为主要服务对象几乎是唯一的选择。众多发放大额贷款的小贷公司已受到了市场规律的惩罚，根本无需政策的规定。

　　中国农业的生产方式和科技水平相对落后，国家一直对其进行各种补贴与扶持，从纯商业信贷角度看，将其作为最主要的信贷投放对象是极不经济且高度危险的。在农业欠发达国家，商业性信贷机构如果要营造可持续的三农信贷模式，一定需要获得外部资金援助或特殊的政策红利，全球多数国家尽皆如此。

　　中国的有关部门也通过存款准备金率、不良拨备、不良贷款容忍度、税收优惠等政策的让度来提高银行投放三农、投放小微企业信贷的积极性，在这个意义上说，缺乏政策红利的中国的小贷公司更是处于极度不公平的先天弱势地位，远远超过其能力承受范围。

　　3、片面理解小额贷款公司中的小额的概念。对小贷、微贷的极端的监管要求，影响了小贷公司业务的自主性与灵活性。国际上常规理解的小额，是为了将社会救助直达更多、更广泛的贫穷人群以防止被富人占有优惠的信贷资源，以达到普惠的目的。中国的商业性小贷公司是不存在这一前提条件的，他们更多的是需要从效率、效益、安全性方面考虑信贷投放的对象与规模。

　　中国幅员广阔，各地区经济发展极不平衡，定义小额贷款的具体标准本身是不科学也不可行的做法，完全出于一种公益及官僚的心态。小贷公司出于分散风险的考虑，根据自身资本金的规模及当地市场的特点，适度分散信贷风险还是有一定的必要。

　　从信贷战术角度分析，小额在分散单一风险绝对值的同时，风险面也得到了扩散，本质上并不能起到控制信贷不良率的作用，同时也会给小贷公司的效益与效率带来巨大影响，银行信用卡违约率远高过一般商业性贷款的事实中很能说明问题。监管部门一味强调小贷甚至微贷，甚至简单地拍脑袋划一个标准，完全是乱作为的一种表现。

　　4、关于单一股东持股比例限制、贷款期限、现金管理等诸多方面的监管规定都留下了过度监管的痕迹。

　　客观地讲，各地区主管部门对小贷公司的管理及发展均投入了相当的精力，许多监管政策的出台无不费心费力。但是，对民营资本的过分担心及对行业寄予的过度希望，均超过了现实的需求、脱离了实际，反而严重制约了行业的发展。典型的中国父母官心态，管的太多，指导的太多，使得许多监管政策随意性很强，简单而粗暴，最后的执行结果往往背离初衷。

　　当然有一个原因不能忽视，那就是中国小额贷款公司成立之初就是严格按照牌照式管理制度设计的，正因为这个所谓的牌照使得监管部门倍受隐形背书的制约，承担了不该承担的责任。几乎所有的局中人均将小额贷款公司当作未来的金融机构看待，部分沿用金融机构的监管思路便顺理成章，这不能不说这是宏观政策影响下的必然结果。

　　随着实体经济的下滑，小额贷款公司高息的恶果也逐步显现，不放高息则亏、发放高息则死的魔咒使得行业不良率急剧攀升，哀声四起，小贷公司盈利模式的缺陷暴露无遗。毫不危言耸听地说，政府部门再不作实质性的政策调整，小贷行业将会面临与融资担保公司一样的死亡命运，这绝不是所谓正常的行业洗牌，而是由于宏观政策环境不合理、不协调导致的行业盈利模式的失败。

　　中国刚性兑付及庞大的政府性信贷规模催生出的无风险信贷利率过高，导致被金融机构视为一般小企业(以民营为主)的小额贷款公司获取资金的成本远远超过了银行贷款的平均利率。许多金融机构甚至将小贷公司视为禁止投放的对象。在这种环境里，即使能够享受一些税收优惠政策，小贷公司也是很难持续的。

　　金融的垄断使得中国商业性信贷市场产生畸变，缺乏官方背书的民间金融生存空间极其狭窄，以高息资金放更高息贷款的盈利模式看上去就不可思议，更不要讲再承担更多的监管成本及税收成本。

　　客观地看，全国小额贷款公司8000多家良莠不齐，不同地区的经营环境、监管环境差之千里，的确存在大量的不良公司甚至不法公司，这些公司的倒闭有着很多咎由自取的成分。但多数小贷公司的股东均是中国最优秀的民营企业及民营企业家，他们是合法经营、认真敬业的，即使它们出身于草根也是希望被改良、被收编的民间金融群体中的良人。

　　中国的小额贷款公司做着金融机构的活，却没有金融机构的待遇及保障机制，势必会在流动性、安全性、盈利性上出现问题，一旦步入经济下行周期便无法象银行业金融机构一样通过机制避险，行业出现大面积死亡也就在所难免。

　　全社会对小额贷款公司存在普遍的歧视，除常规的高利放贷、素质低下、管理混乱的理解外，甚至一些监管者的本能意识里还交织着对民间金融的恐惧与道德教化者的优越感。当然我们也要客观的评价监管部门为之付出的努力，新的行业对监管者提出的挑战一点不弱于市场对小贷公司的考验。

　　让公益归于公益，让商业回归本源，中国的民间金融并不是洪水猛兽。大浪淘沙，骗子及外行终会现形，不法者自有其应有的下场，你管与不管，民间金融就在那儿，生生死死从未停息。监管不是唯一的手段也无需承载过多的责任，终有法律可作支撑。

　　小贷公司经过多年的发展已经历过冰与火的洗礼，培养了众多的专业人才及极强的风险意识，他们对小微企业与底层金融的理解不逊于高高在上的银行，只要有合适的政策土壤，一定会成长为中国金融的一股新生力量。(写于5月18日北京“2015微型金融国际论坛――中国的立法和监管”前夜)

　　(本文作者介绍：曾在央行、银监会从事金融监管工作16年，后加入私募并创建融资担保公司，现为江苏金东小贷公司创始合伙人、董事总经理。)

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