王永利：地方债未经批准自主扩张要严厉问责

　　文/新浪财经专栏作家 王永利

　　必须坚决制止地方政府债务的自主扩张(控制新增)，未经国务院批准，任何地方政府不得再以任何理由扩大债务规模(包括提供担保或救助承诺)，否则，要严厉问责。

地方债务问题探析

　　3月8日财政部发言人披露，经国务院批准，财政部已下达地方政府存量债务1万亿元置换债券额度，预计一年可减少利息负担400-500亿元。

　　此后，关于地方政府债务的规模及其如何处置的问题再次引起广泛关注，随之传出地方政府将面向特定投资者(银行)发行特别地方政府债，然后在由央行[微博]向投资者(银行)提供再贷款等资金支持，最终由央行认购，形成事实上的“中国版QE”，而金额年内将达到3万亿元，最终将达到10万亿元。

　　尽管财政部官员对“中国版QE”的说法以及可能的规模予以否认，但这却在社会上引起巨大反响。这其中有很多问题值得深入探讨和认真分析。

　　一、为什么中国需要严格控制地方政府负债规模？

　　在很多国家，特别是美国，不仅中央政府持有很大的债务(包括国债)，而且地方政府也持有很大债务(包括地方债券)，中央政府与地方政府在财政收支方面相对独立。而在我国，中央政府一直严格控制地方政府的财政赤字和负债规模。在1995年1月1日开始实行的《预算法》中明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡原则编制，不列赤字”；“除法律和国务院另外规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　在2015年1月1日开始实行的新《预算法》中，对地方政府负债有所松动，规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡原则编制，除本法另外规定外，不列赤字”，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院规定的限额(总数由国务院报全国人民代表大会或全国人大常委会核批)内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

　　举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”，“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。可见，尽管新的《预算法》对地方政府举借债务有所松动，但总体上仍是严格控制。

　　为什么中国在政府预算管理上与美国等国家存在明显不同，为什么中国必须严格控制地方政府负债规模呢？

　　实际上，这是由中国的行政体制所决定的。

　　我们知道，中国是以“公有制为主体、共产党领导下、中央集权管理”为主要特征的国家行政管理体制，这与美国等国家以“私有制为基础、多党竞选执政(相应的需要三权分离)、联邦分权管理”为主要特征的行政管理体制存在根本性的不同。

　　以美国为例，其各级政府主要提供公共产品和服务，行使法律所赋予的社会管理“公权力”(主要是执法)，而较少掌握经济资源，因而也较少参与经济建设和市场活动，属于典型的“小政府”模式。其政府财政也就成为典型的“公共财政”。

　　同时，在实行联邦制的情况下，各级地方政府的官员(行政官员和参众议员等)都是由地方选民选出来的，而非由中央政府任命的，其独立性很强。因此，地方政府的行为更多地受制于地方人民的利益和偏好，地方政府的财政收支也主要为地方经济社会发展服务，其在财税立法等方面的独立性也很强。中央政府对地方政府的控制力较弱，相应的，中央政府在财政上对地方政府的支持力度也较弱。

　　其中央政府与地方政府的关系，就类似于企业组织中集团(控股)总公司与子公司的关系，总公司对子公司承担有限责任，而非无限责任。有些地方政府由于债务负担过度，完全可能陷入政府破产(停摆)而难以得到中央政府的无限援助。因此，负债对地方政府及其官员的约束是比较强的，使其难以过度负债。

　　而在中国，政府不仅拥有社会管理的“公权力”，而且控制了绝大部分的公有制资源(特别是国有资源)，并因公有制资源的开发运用而大量参与经济建设和市场活动，因而不仅是经济活动的裁判员，而且成为直接参与经济活动的运动员，并且由于同时拥有“公权力”和“公资源”，使政府成为市场活动中最具影响力和控制力的主体。

　　对于公有资源，政府可以支配使用，将资源转变成为资本，从而扩大基础实施和城市改造等经济建设投资，推动经济加快发展和社会就业与福利的改善，创造更大的政府业绩，有利于官员的升迁，甚至有利于培育自己的利益集团或利益链条。

　　如果不能积极开发和利用公有资源，则这些好处就难以获得。由于其面对的是公有资源，而并非其私有财产，对公有资源的过度开发和利用，对当时的政府和官员只有好处，而没有多大坏处，因此，地方政府和官员普遍存在充分开发和挖掘公有资源潜力的偏好和冲动，没有严格的控制，完全可能把子孙后代的资源都吃光花光，尽管可能在一时形成经济社会高速发展的繁荣景象。

　　但当资源枯竭时，经济发展就会急剧恶化，人们的生活水平就会急剧回落，社会矛盾就会严重激化，甚至可能爆发严重的经济和社会危机(我国1958年由中央推动的“大跃进”运动，其后就给经济社会乃至人口造成了极大的伤害)。

　　在放松对公有资源开发利用的基础上，如果再放松对地方政府债务的控制，地方政府就可以利用其作为市场活动中最具影响力和控制力的主体地位，用相对便宜的价格，获得更多的社会资金，并通过扩大负债，以杠杆化方式进一步加剧上述问题。

　　一旦地方政府债务失控，就可能造成难以预料的问题，包括在货币总量一定的情况下，地方政府能以相对便宜的价格抢占更多的资金(社会融资)，就必然使得相对弱势的社会群体面临融资难、融资贵的问题(近年来，尽管我国货币总量的扩张很快，但地方政府占用资金的规模扩张更快，结果就使得社会上融资难、融资贵的问题更加突出，就是这一问题的真实写照)。

　　在中央集权化管理的体制下，地方政府的党政领导更多地是由上级党政组织安排的，其受地方民众的约束很弱，可以说，地方党政机构只是中央党政机构的派出机构，因此，上级党政组织需要对下级党政组织的行为结果负责，包括财政预算，上级政府财政预算需要有包括下级政府财政预算在内的“总预算”，而不能只有自身的“本级预算”。

　　可以说，在中国，中央政府与地方政府的关系，就类似于企业组织中总公司与分公司的关系，地方政府并非独立法人，总公司(中央政府)对分公司(地方政府)需要承担无限责任，而非有限责任(正因如此，对目前出现的地方政府债务风险，中央政府不可能放任不关，而必须出面协调解决)。没有中央政府对地方政府债务的严格控制，地方民众对其的约束是非常孱弱的。

　　正因为国家行政管理体制上存在着根本性的不同，中国经济发展的刺激政策，一般都会形成地方层层加码、不断放大的效应。而美国中央政府的经济刺激政策，却往往出现边际效应递减的结果。所以中国在中央对地方的管理以及重大宏观政策制定与实施上，就不能简单地照搬美国的做法。其中，中央政府控制地方政府开发利用公有资源是永恒的主题，而刺激地方政府开发利用公有资源寻求大发展时，则必须慎之又慎，坚持“摸着石头过河”，采取小步试探性放宽方式，努力避免“大跃进”式的结果；中国中央政府必须对地方政府的负债严格控制，而不能放任不管，更不能推波助澜。

　　二、地方政府债务的快速扩张暴露出很多问题

　　尽管我国从1995年开始，就正式以法律(《预算法》)的方式严格控制地方政府债务，但地方政府的隐性负债，如各种应付款项(包括“白条”等)却一直或多或少地存在，以及不断增加的政府融资公司(平台)等，特别是在2009年我国为应对全球金融危机的冲击，中央政府推出四万亿元经济刺激计划之后，中央对地方政府债务的控制几乎完全放开，甚至相关部委还联合发文，对地方政府融资平台的发展进行指导和扶持，结果使地方政府债务迅猛发展，渠道和方式也越来越复杂。

　　国家审计署2013年披露的审计报告称，截至2013年6月底，各级地方政府负有偿还责任的债务约为10.9万亿元，负有担保责任的约有2.7万亿元，承担一定救助责任的债务约有4.3万亿元。其中，由于银行业监管部门从2011年就收紧了商业银行对地方政府融资平台的贷款支持，地方政府的新增债务更多地转向信托、理财、基金等方式进行社会融资，但资金成本一般都大大高于银行贷款，进一步加重了地方政府的债务负担。

　　进入2014年之后，随着经济增速下行压力不断加大，随着房地产由热转冷，土地财政收入减少，地方政府收支矛盾(包括现有债务还本付息的压力)进一步加剧，其债务需求进一步加强，地方政府债务违约风险以及由此可能引发金融体系系统性风险引起全社会乃至全世界的广泛关注。为此，中央政府一方面严格控制地方政府债务的继续扩张，另一方面加强清理，积极寻求地方政府债务的风险防范和化解途径。

　　2014年9月下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的办法》(国发[2014]43号)，明确规定政府债务今后不得通过企事业单位举措，融资平台公司不得新增政府债务；地方政府举债应采取发行政府债券方式募集资金，且须纳入财政预算并获得中央和政府的核批等。同时。部署各地政府开展政府性债务的排查清查，力求核实地方政府债务总量和具体情况，为地方政府性债务的处理提供基础数据；选择10个省市政府开展地方政府债券自发自还试点；着手修订《预算法》等。

　　但从实际执行的情况看，这一过程出现了一些超乎人们想像的情况：

　　一是各地政府上报的2014年底政府性债务的规模太大，远远超出原来的预期(尽管这一数字财政部一直没有披露)。财政部要求各级财政部门重新自查，并联合发改委、人民银行[微博]、银监会进一步开展对地方政府存量债务清理甄别初步结果进行核查，核查截止日期为2015年4 月8日。这又进一步使人对中央政府和财政对地方政府和财政的控制力，以及政府预算与政府债务水平的真实性、《预算法》执行的严肃性等产生怀疑；

　　二是在地方政府自发自还债券试点过程中，东、中(江西)、西(宁夏)部10个省市的评级均为最高的“AAA”级，没有出现任何差别，而且出现有的省的债券利率比同期限国债利率还低的情况(在其之后，财政部规定不得低于同期限国债利率)。这又进一步使人对地方政府评级的真实性、必要性产生怀疑(实际上，地方政府到目前为止，并没有独立透明的资产负债表、损益表、现金流量表等信用评级所需的必要资料，对地方政府进行信用评级原本就很难，而且作为中央政府的派出机构，其本身并非独立的财务实体，中央政府对其债务负有完全责任而非有限责任，因此，地方政府享有国家信用等级并没有什么不可)，并对地方债券的利率水平产生疑惑(实际上，由于地方政府为推动地方债券发行试点的成功，往往会向承销方提供更多的支持，这不同于中央政府在国债发行时只是通过简单的招投标确定价格，因此，地方债券的利率水平低于国债也并非不可)；

　　三是在中央政府、《预算法》严格控制下，地方政府的债务依然能够快速扩张，并且利率水平相对较低，反映地方政府凭借其公权力与公资源相结合所形成的社会及市场影响力非常大(在政府面前，银行也属于弱势群体)，其巨额债务的出现，很容易导致金融系统性风险，并产生严重的社会融资市场的挤出效应，严重扭曲资金的市场价格，将对我国利率市场化改革产生影响。这又进一步使人对在这种情况下，即使允许地方政府通过自发自还债券置换现有负债，是否就能解决地方政府债务所产生的问题和社会影响产生怀疑；

　　四是即使允许地方政府发行自发自还的债券(包括置换旧债的债券和新增加的债务)，其发行额度仍是由国务院统一核批，由财政部统一分配，而并非由地方政府自主决定。那么，是否意味着中央政府仍需要对地方政府债券承担隐形担保责任，如果地方政府出现违约，最终还是需要中央政府出面偿还？同时，地方政府发行债券，并不是允许各级政府都可以发行，而只是允许省级政府(包括特许计划单列市)发行，实际上就是由省级政府代理地市、区县等发行债券。

　　既然省级政府可以代理地市、区县等发行债券，那么为什么中央政府不可以代理地方政府统一发行债券(形成中央政府与地方政府内部的借贷关系)？以往由于不允许地方政府发行债券，但对其增加债务又没有严格约束，结果促使地方政府转换形式，通过各种融资平台进行融资。但由于融资平台不享有政府信用，又使其融资成本大大提高。

　　正因为如此，财政部发言人预计，通过地方政府发债置换1万亿元旧债，不仅债务期限可以大大拉长，而且预计一年可减少利息负担400-500亿元。既然如此，为何不全部由中央政府以国家主权信用的方式统一发行债券，进一步降低整个政府的债务成本？

　　三、对巨额地方政府债务要高度重视，抓紧核实、积极处理

　　无论如何，对地方政府业已形成的巨额债务，中央政府不能置之不理，而必须高度重视、积极处理。

　　首先，必须坚决制止地方政府债务的自主扩张(控制新增)。未经国务院批准，任何地方政府不得再以任何理由扩大债务规模(包括提供担保或救助承诺)，否则，要严厉问责(包括负有直接责任的地方政府、人大和负有管理责任的国务院主管部门)。

　　其次，要抓紧核实地方政府现有债务存量(摸清底数)。要对地方政府直接负有责任的债务、负有担保责任的债务、承担一定救助责任的债务等进行全面核查，不留死角，从而全面准确地掌握地方政府现有负债的状况，为处置这些债务以及完善地方政府债务管理提供帮助。

　　再次，要区分现有债务的具体情况，分门别类地提出处理方案(区别对待)，有效防范和化解地方政府债务风险，并相应推进政府管理体制和国有资产管理体制改革。这其中包括：

　　中央财政代理发债或者地方政府自发自还(前者可能更简单)；地方政府债务重组(包括借新还旧、债务本息适当减免——即由债权人分担一部分等)；地方政府资产处置变现偿还债务，或者以资抵债；实施PPP，引进社会资本，改进国有资产管理；中央财政转移支付，分担一部分地方政府债务等等。在这一过程中，也要强调全面加强依法治国，避免政府随意逃废债务，破坏社会金融生态环境。

　　最后，要加快推进各级政府资产负债表等报表体系建设，全面深化政府管理体制和国有资产管理体制改革(深化改革)。在我国坚持公有制为主体的基本经济体制，政府控制大量国有资产的情况下，却一直没有建立起一套完整的国有资产负债表等报表体系，国有(政府)资产负债规模、结构及其不但情况一直得不到有效的反映，各级人大代表只是对政府预算及其执行结果进行审批，而并没有对国有资产和负债情况进行必要的监督和审核，因此，有必要尽快改变这种局面。

　　另外，既然中央政府对地方政府的债务负有连带责任(或有责任)，中央财政除每年对中央财政直接的债务规模报全国人大审批外，也需要统计全部地方政府的债务，作为或有债务报全国人大核准。

　　另外，一个国家的主权债务(国债)之所以能享受最低风险成本(无风险收益率)，最根本的不是国家享有收税的权力，而是国家享有发行货币的权力。因此，使人们习惯性地认为国家债务没有风险，甚至国债出现负利率也有人购买，也使越来越多的国家其国债的规模不断扩大，期限不断拉长(包括不断地借新还旧)，实际上成为永远也无法偿还的“永续债”。这种状况不断发展，最终会对货币理论和货币体系乃至社会道德标准产生巨大冲击。

　　尽管不少国家都强调要保持中央银行和货币政策的独立性，但在当今世界，货币作为完全受主权保护和支持的“法定货币”，央行已经根本无法与政府和财政分离，在面临经济危机、中央政府财政(或债务)危机时，央行也不得不实施非传统的量化宽松举措，大量购买国债投放货币。对此还需要有更加深远的考虑和探讨。

　　(本文作者介绍：中国银行王永利)

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