证券执法战争：稽查新政

　　本报记者 于海涛

　　市场新形势的变化正在促使证券执法体制进行重大改革。

　　11月16日上午,中国证监会党委副书记、副主席范福春宣布中国证监会稽查总队成立,合并后的稽查局(首席稽查办公室)也已开始运行。而这一系列调整已经获得中央机构编制委员会的批复。

　　“这次改革的重点，一是从制度上确定了证监会几年来推行的‘查、审分离’模式，形成了调查与处罚权力的相互制约机制，提高了执法的专业、效率和公正水平；二是建立集中统一指挥的稽查体制，提高快速反应能力和整体作战效能；三是适应市场发展的需要，进一步增强了稽查力量。”中国证监会相关负责人表示。

　　证券执法系统的“军队化建制”初具雏形，一场新形势下的攻坚战正山雨欲来。

　　成立稽查“司令部”

　　此次改革彻底打破了稽查系统的原有格局。

　　在原有格局中,稽查系统在证监会层面设有两个局，即稽查一局(首席稽查办公室)和稽查二局。其中，稽查一局除统一协调稽查系统各部门外,非常重要的一块职能是负责上市公司虚假陈述有关的案件调查，单设大案要案处具体负责；稽查二局则负责内幕交易和市场操纵方面的案件调查。

　　稽查系统的另一块重要力量是设在9个大区稽查局和36个派出机构的稽查处，协助证监会稽查局调查辖区内的案件。

　　新架构的调整打破了虎门会议之后形成的“两局分工，系统交办，适度交叉，协调配合”的稽查体制。

　　“稽查体制的每一次变革都是为了适应市场环境变化提出的新的监管需求，以进行更好的执法。”管理层一人士说。

　　在他看来，体制变化是缘于监管需求，但监管资源的供给则是保证实现有效监管的必备条件。一是监管力量是否足够，即队伍数量、人员、财政支持等可控力量；二是体制是否能够使监管资源得到有效发挥；三是监管边界，即法律是否赋予足够大的监管边界。

　　新体制的实施，无疑正朝着这个“有效监管”的目标前进，“好的体制变革使监管需求和监管资源达到一种平衡，在法律框架内达到一个和谐的状态”。

　　新架构下，首先是合并稽查一、二局，成立新的稽查局(首席稽查办公室)，并把原来调查职能完全剔除，作为一个职能单一的管理机构，即负责组织、协调、指导、督促案件调查，负责立案、复核及行政处罚的执行等工作。

　　“也就是发挥‘司令部’的作用，统一指挥。”上述负责人说，原来稽查一局偏重于管理，有大案要案时也负责查案，而稽查二局是查案机构，现在合并后的稽查局没有直接调查职责，是一个单纯的管理机构、一个指挥机构。

　　据悉,新稽查局的职责将包括12项职能：拟订证券期货执法的法规、规章和规则，统一处理各类违法违规线索；组织非正式调查；办理立案、撤案等事宜；组织重大案件查办；协调、指导、督导案件调查及相关工作；复核案件调查报告，统一负责案情发布；协调跨境案件的办理；组织行业反洗钱工作；办理稽查边控、查封、冻结等强制手续；组织、协调行政处罚的执行；组织稽查考评、奖励；负责案件统计、培训工作等。

　　根据上述职能,稽查局内设9个处，包括综合处、协调处、立案处、督查三个处、复核处、执行处、反洗钱与涉外案件调查处等。

　　值得注意的是，立案处除负责收集处理违法违规情况、信息和协调分配立案任务外，另一重要职能就是提出启动非正式调查的建议，并根据非正式调查结果，提出是否立案。

　　也就是说，非正式调查作为调查程序中的必经阶段，在体制上被正式确立。

　　从程序上而言，以后证监会在案件调查上将主要分为两个阶段，一个是非正式调查，即根据违法违规线索对其提前介入，进行初步调查。不构成违法违规的就过滤掉，或者采取日常监管措施对其监管；涉嫌违法违规的，则进入第二个阶段，即正式立案。

　　“这跟国际上通行的划分一致。这次改革充分借鉴和参考了国际上成熟市场的做法，这个新体制有效运转起来应该是比较符合现实需要的。”上述负责人说。

　　据悉,新稽查局的编制为40名，其中处级干部18名。新体制下,首席稽查负责统一协调、指挥全系统的稽查工作。

　　在上述人士看来，在“首席稽查”的统一领导下，形成全国稽查一盘棋，将最终实现法律框架内证券监管的和谐，是目前证券监管的最佳选择。

　　单设“野战部队”

　　按照新体制，稽查力量按层级分设，在“司令部”下，单设一支“野战部队”，即稽查总队。

　　“稽查总队的职责主要是负责内幕交易、市场操纵、虚假陈述等重大案件的调查，负责涉及面广、影响范围大的大案要案、敏感类案件的调查。”上述负责人说，主要就是到一线、查案子。

　　在他看来，伴随全流通的是上市公司市场价值的凸现，使得上市公司大股东、内部人的利益更加市场化，股价成为市场各方关注的焦点；随着市场配置资源的功能增强，公司并购、资产重组增多，上市公司的信息成了名副其实的“无价之宝”。

　　一时间，没有地域限制的多种违法违规行为交织一起，虚假陈述、操纵市场、非法关联交易等违法违规行为正在与内幕交易伴随发生，形成一个又一个的“连环套”。

　　于是，市场需要上市公司披露的信息更加真实、准确、完整、及时。而信息披露的公平性需求，使得内幕交易更加令人厌恶，拒绝扭曲的交易信息的需求，使得市场操纵更加难以容忍，净化信息产生和传播环境的需求、加大铲除非法证券经营行为的要求呼声甚高。

　　与此同时，执法机关内部，“两局分工”的界限越来越模糊，“适度交叉”变成了经常交叉，整合稽查力量的行动势不可挡。而一支统一指挥又没有地域限制的“野战军”应运而生。

　　“证监会直属部队，能够更好地实现跨地域办案，也就摆脱了各派出机构所具有的人情网难题。”上述人士说。

　　据悉，稽查总队是证监会直属事业单位，业务上接受稽查局指导。其中内设20个处室，包括办公室(党委办公室)、调查15个处、内审2个处、技术支持处、纪委(监察室)。总的人员编制为170人，其中局级领导7名、处级干部52名。

　　目前，充实稽查力量的“招兵买马”工作还在继续。证监会第一、二批次的招聘公告显示，法律、会计、财经金融、计算机等专业的有2年以上工作经验人士将是招聘重点，专事“对全国范围内的证券期货市场违法违规案件进行调查”。

　　“可以看出，这次招人的方向是趋向于稽查的专业化，就是要加强对证券市场违法违规行为的打击力度，这支部队的战斗力和专业化水准将令违法违规者胆战心惊。”上述负责人说。

　　据悉，稽查总队即将开展第三批次的招聘，招聘对象是优秀的高校应届毕业生。在稽查总队一位人士看来，年轻人有活力，好好培养更适合到“前线”打仗。

　　记者了解到，为了保证这支野战部队的作战效果，证监会赋予了其两把“利刃”，即《内幕交易认定指引》和《市场操纵认定指引》，解决了调查、认定和处理此类行为的世界性难题。

　　这两个认定指引，借鉴了发达国家和地区的相关做法，又以《证券法》的授权为基础，充分考虑了我国市场发展的情况，可以说是先进性和实用性的有机结合，有助于更好地认定市场操纵和内幕交易行为，提高执法效能。

　　其中，《内幕交易认定指引》对内幕人的认定做了细化，补充了内幕人、内幕信息的范围，对当然内幕人、法定内幕人、规定内幕人和其他途径获取内幕信息的举证责任进行了合理划分。

　　《市场操纵认定指引》则将一些典型的操纵手法，如虚假申报、抢先交易、蛊惑交易、特定交易、尾市交易操纵等行为纳入了认定范围。

　　据悉，上述两个指引已试行了一段时间，对相关行为的调查、认定起到了积极的推动作用，使认定更准确、更严谨、更有效。目前已经修改完善，不久将公布实施。

　　在此次体制改革中,稽查系统的第三层级——证监会派出机构的稽查力量也被空前加强，编制上增加110名。

　　同时，各大区稽查局和各地证监局稽查处的职能调整为：负责辖区内案件的调查、非正式调查，以及各类案件的协查。

　　“稽查局有了直属部队，就能更好地整合各证监局的稽查力量，形成全国一盘棋。”上述负责人说。

　　据了解，加上原有的稽查力量，到现在为止，整个稽查系统的人数将近600人。也就是说，调整后的稽查人员占到整个证监会系统人数的四分之一，可以看出，证券执法将是证监会今后监管工作的重头戏。

　　构建立体监管网络

　　在中央编办批复证监会机构调整中还有重要一项,就是设立中国证监会行政处罚委员会,下设办公室。

　　实际上，行政处罚委员会已运行一段时间，并取得突出成效，此次批复，将从体制上把几年来推行的模式固定下来。

　　“这次改革的重点，就是从制度上确立了证监会几年来推行的‘查审分离’模式，形成了调查与处罚权力的相互制约机制，提高了执法的专业效率和公正水平。”上述负责人说。

　　行政处罚委员会是一个独立的行政执法机构,所有调查部门调查完的案子按程序移交过来后，进行案件的审理，并独立作出行政处罚建议。

　　据悉，证券监管部门一直在努力探索适合我国资本市场现实和发展的执法模式和体制，并在实践中不断加以完善。

　　随着证券市场的快速发展、对外开放程度的逐步提高,证券违法违规行为呈现出新型化、多样化、网络化的特征，案发数量增多，恶性案件时有发生，严重扰乱市场秩序，给证券市场的规范发展带来了巨大挑战。

　　“及时改革执法方式，优化执法资源、执法体制的改革，就是为了优化执法资源，充实执法力量，加强组织管理，集中统一指挥，坚决查处各类违法违规行为，切实保护广大投资者的利益。”上述负责人说。

　　业内人士表示，执法专业化加强、技术进步，需要相对独立的监管制度，使执法程序、质量进一步提高。

　　此外，证券执法资源的有效性有必要进一步加强。比如现在互联网作为新型平台被广泛用于各类证券违法违规活动，然而稽查人员无权调查网络用户的聊天记录、IP地址等涉及直接证据的东西，大量此类稽查对象不是监管对象的情况，使得监管边界受限，监管资源不能有效发挥作用。

　　因此，证券执法越来越多地需要其他各个部委的依法配合协作，证监会与有关部委和公、检、法机关的信息沟通机制和执法协作机制正在进一步完善，但相关协作机制有必要进一步理顺关系，形成真正的立体监管网络。

　　与此同时，市场中关于司法介入证券市场和建立和解、仲裁制度的呼声不断。有必要在完善立体监管网络的过程中，逐步形成行政、民事、刑事的一体化处罚机制。

　　违法行为的当事人，可能受到民事、行政、刑事等多种责任的追究，增加违法成本以期降低违法行为的发生，证券监管终将实现“不战而屈人之兵”。