借鉴海外经验 提高执法效率

　　他山之石，可以攻玉。

　　相较证券市场上层出不穷的各种违法违规行为，监管资源永远是有限的。如何提高执法效率，以最小的成本获取最大的监管收益是各国证券监管机构面临的难题。

　　据了解，在几年前，中国证监会曾邀请美国证监会人士专门讲解美国证券执法，当时美国的“初步调查程序”引起了参会人员的注意，并受到了很大启发，我国非正式的及时制止违法违规行为的政策措施的探讨就是从那时开始的。

　　这种初步调查程序，是成熟市场对证券犯罪稽查监管采取的一种常见措施，也叫非正式调查，其核心是在启动正式调查之前使用的比较便捷灵活、比较快的初步调查程序，能够及时发现及时制止违法违规行为，有效提高执法效率。

　　初查程序

　　“美国、德国、香港都是采取这种方式，各个国家和地区大同小异，各种案源来了，通过启动这个程序对案子进行初步调查，看到底是怎样的情况，根据调查结果决定是否对其立案。”一位参加了上述培训的人士介绍。

　　这种初查与正式调查在程序上不太一样。比如在美国，非正式调查过程中不用向美国证监会申请正式调查令，也不强迫作证。

　　在这个过程中，基本体现了“坦白从宽、抗拒从严”的原则，即当事人的配合情况对其结果有着重要的决定作用。

　　如果配合得好，根据涉案事实的大小来决定是否起诉、用什么标准来起诉、用数个罪还是一个罪、用高层次罪还是低层次罪，有些人为了争取“宽大处理”，或者嫌正式程序慢、影响大，就会采取配合的态度，类似的违规就相对容易地解决掉了。

　　另外这种程序的时间比较短，大概在六十天左右即可处理完毕。而对核查完的结果一般有几种处理方式。

　　其一，不构成要追究责任的即可中止；

　　其二，从目前获得的信息认为还有必要进行进一步调查的，也就是说涉及的问题严重一些还要进一步取证的，就进入正式调查程序；

　　其三，涉嫌犯罪的直接起诉。

　　德国尽管没在程序法里规定可以做提前介入的调查，但同意其在调查方面有灵活的处理方式，因此在实际监管过程中还是会采用。如果认为调查对象存在一些问题，证监会口头批评；如果不改再立案调查、追究责任。

　　香港在这方面运用的也比较多。据统计，在2004年至2005年，香港证监会接到的涉嫌证券违法违规案件共140多起，正式进入立案调查程序的仅为40起，其余大部分都通过前期介入化解掉了。

　　“通过比较研究后，认为这个程序比较灵活，既能迅速地调查，使部分违法违规行为扼制在萌芽状态，还可以以比较小的成本换取大的监管收益，非常适合我国现在的情况。”上述参与培训人士说。

　　在他看来，在监管资源有限的情况下，有这么一个程序，当事人配合的就解决掉了，少部分的进入正式立案程序，还有和解的，或者通过另外途径解决，多种机制多种渠道可以保证执法效率。

　　制度约束

　　我国证券市场的监管似乎更难一些，“新兴+转轨”的特点，决定了其既有新兴市场的问题，又有转轨经济必然存在的问题，比如市场结构不完善、投资人不成熟、违规多、热情高等等。

　　某高校曾做过一个统计，如果严格按照法律法规来算，市场上同时有几千个案子需要办，而整个证监会系统总共2000多人，稽查系统不过300人，如果都立案几乎是不可能的。

　　监管资源有限是引进非正式调查制度的另一重要原因。

　　据悉，美国证监会在安然事件发生后，可以向国会申请增加经费增加人手。而我国证监会需要面对规模越乎想象的中小投资者、若干证券公司、基金公司、上市公司、咨询机构，还有非法开展业务的那些非监管对象，监管任务沉重。

　　同时我国证监会的调查权和处罚权不相匹配。在调查权有限的情况下，要弄清楚违法违规事实并不容易，同时还要作出可能对违规者造成巨大影响的处罚决定，使得管理层在用公权限制人的私权的时候压力很大。

　　“有的案子相应处罚执行起来有困难，比如过去发生过无法与处罚人取得联系的情况，这些都迫切地需要通过非正式调查程序化解和过滤一部分案件。”上述管理层人士表示。

　　面对执法效率与监管资源有限的矛盾，引入非正式调查制度就成了顺理成章的事。据透露，管理层在做调研时曾把我国证券市场的违规行为分为几大类。

　　一类是被动违规，有的上市公司改制时恰逢宏观政策或者行业政策调整，为了符合一个财务报表上的指标，很可能就违反了新规定。

　　有的是无知，证券行业的法律是专业领域，涉及的业务是专业的，在普通投资者当中不够普及。

　　“比如在购并重组过程中，有人知道这个消息就买了股票，认为有赚钱的机会就去赚很正常，但其并不知道这已经涉嫌内幕交易；还有的买着买着超过了5%，根本不知道还要披露，自然更不知道自己违法了。”一位经验丰富的稽查人员说。

　　惯性违规也是普遍的，是一种羊群效应，认为大家都这么做的，或者市场一直就是这么做的。

　　最后一类才是恶意违法违规。

　　“针对这几种情况，全部打击显然没有必要，每个人风险承受能力不一样，有的你告诉他不能这样做他就不做了，教育投资者让其成熟起来，在合规的情况下做投资，这是我国资本市场发展的一个阶段特有的特点。”上述稽查人员表示。

　　实际上，证监会仔细调研过这种及时制止的非正式调查机制在我国实行的可行性，分析结果显示，两大优势可以支撑该机制的实施。

　　一是交易所的系统非常先进，具备及时发现功能，为及时采取制止措施提供了可能；二是证监会集中统一的监管体系，保证发现问题后及时行动。

　　“非正式调查的意义在于节约监管资源，提高监管效率，使监管机构掌握更大的主动性。”上述稽查人员说。