证券执法战法变迁：由单兵作战到集团军

    亚枫

　　“证券执法就如同是场激烈而又无声的‘战争’，战局改变，‘战法’必随之而变。”中国证监会稽查局人士向记者表示。

　　细细体会，这场“战争”已经历了三个阶段：1998年以前的“单兵作战时代”、1998年-2002年的“由游击战向正规作战转轨时代”、2002年-2007年“由正规作战向集团作战过渡时代”。

　　而中国证券执法将要经历全新的“集团作战时代”，这一阶段确立的标志性事件就是今年11月，中国证监会稽查总队的成立(有关稽查新体制内容，详见本期第49版《稽查新政》)。

　　“不同时期，证券执法手段不一。但有一点是肯定的，就是手段要适应市场状况。当手段无法适应市场情况时，证券执法体系就会被主动调整。”上述稽查局人士表示。

　　正规化之路

　　上世纪90年代初，中国资本市场破土而出，市场规模小，影响力弱。斯时，大部分国人对这一新生事物尚存诸多偏见，更奢谈呵护与关注之情。

　　1992年12月，国务院决定成立国务院证券委员会(以下简称“国务院证券委”)和中国证券监督管理委员会(以下简称“中国证监会”)。国务院证券委的职责是对全国证券市场进行统一宏观管理。中国证监会作为国务院证券委的监管执行机构，履行证券市场的监管职责。

　　1993年4月，国务院发布《股票发行与交易管理暂行条例》，进一步以行政法规形式明确了中国证监会对证券发行与交易的监管职责。

　　1993年8月，经国务院证券委授权，中国证监会开始查处证券市场违法违规行为；至11月，国务院决定由国务院证券委负责对期货市场试点工作的指导、规划和协调、监管工作，具体工作由中国证监会执行。

　　这时的中国资本市场刚刚草创，不仅对证券执法，即使是中国资本市场本身，也尚处于摸索阶段。当时，一方面由于证券违法违规案件很少，另一方面也是因为对证券违法违规的规律、形态在法律上没有明确定义，所以这一时期，仅是在法律部设专人负责当时市场上个案的查处工作。“这种状态一直持续到1995年”。

　　1995年11月，中国证监会设立稽查部，专门负责证券、期货违法违规行为的稽查工作，这标志着中国证券执法“游击战”的结束，此后，中国证券执法渐入正规化阶段。

　　但当时，对于中国证监会的职责权限仍靠行政法规制约，尚无明确法律界定，“正规化”后稽查部的力量相当薄弱，不仅如此，当时证券监管部门的总体设置下，地方的监管机构是证管办，由地方政府管理，未被纳入中国证监会管辖范围之内。

　　一年之后的1996年12月，经国务院批准，中国证监会方得与由中国证监会确认的地方监管机构依法对期货违规行为作出行政处罚。

　　直至1998年9月，国务院决定撤销国务院证券委，将其职权全部移交中国证监会，中国证监会才由此被赋予了我国证券、期货市场违法违规行为完整的行政处罚职权。

　　经过了近三年的探索，同年9月，根据“证监会三定方案”，原稽查部更名为稽查局(首席稽查办公室)，中国证券执法正规化始告完成。

　　1999年9月，根据“派出机构三定方案”，除拉萨以外的各地派出机构都设立了稽查处。翌年9月，证监会决定成立天津、沈阳、上海、济南、武汉、广州、深圳、成都、西安等9个大区稽查局，进一步加强了稽查执法力量。

　　这时的中国资本市场已由一棵幼苗渐渐长成，枝繁叶茂，渐为世人所关注。“垂直管理”体制一确立也立即显现出优越性，权责清晰、办案效率提高，打击证券违法违规的力量大为加强。

　　也是因为对资本市场认识有个渐进的过程，对这一新生事物初期缺乏管理之道，致使其幼年生长过于粗放，养成“大股东掏空上市公司”、“庄家横行”等诸多恶习，为日后证券执法体系的调整埋下了伏笔。

　　正规化之后相当长一段时期，中国证券执法均以“歼灭战”为主要“战法”，这一“战法”的突出特征是个案负责制，即原则上是以一个调查组的主要负责人负责案件的调查、后续审理，由证监会稽查部牵头，各个地方局配合调查。“这主要是因为当时证券违法违规方式单一，且单一的证券违法违规事件波及范围小，所以初期这一‘战法’很能适应当时的监管需要。”熟悉这一时期证券市场情况的人士表示。

　　但随着中国资本市场日渐壮大，证券违法违规案件增多，单一案件日渐复杂化，这一战法的改变也成必然，“战争”开始由“正规作战”向“集团作战”深化。

　　变法先行

　　在中国证券执法演变过程中，“虎门会议”影响深远。这次会议打造了现行证券执法体系的雏形，并大致勾勒出其未来发展的蓝图。

　　2002，农历壬午年，这年全国证券稽查工作会议在虎门召开，一场“执法变法”自此兆始。

　　此前，为更好地沟通情况、会商重点问题等，证监会稽查局、交易所建立了联席会议制度。

　　“第六次联席会议明确提出，监管关口要前移，就是移到交易所，首先要发现问题，同时监管部门及时采取措施，如果有问题及时立案查处，也就是及时发现、及时制止、及时查处，确立了‘三及时’的原则。”知情人士透露，这个原则后来成了稽查工作的执法方针。

　　“虎门会议”后稽查二局正式成立，专门查办内幕交易和市场操纵案件。同时确立了“两局分工，系统交办，适度交叉，协调配合”新稽查体制。“证券稽查体统发生重大变化。”上述知情人士表示。

　　变法的直接诱因是，2001年，资本市场风险大规模爆发。1999年-2001年，中国资本市场进入一轮为时三年的牛市，越来越多的人参与到这个市场，也有越来越多的人利用这个市场赚取不义之财。时至2001年，场景颇令人触目惊心：

　　证券违法违规事件层出不穷，包括银广夏、蓝田等一批大案要案浮出水面。仅八九月间，就有40余起案件被查处。“当时是‘按下葫芦，浮起瓢’，其密度堪比不走运时巴格达上空的导弹。”一资深市场人士笑言。

　　于是“赌场论”、“推倒重来论”充斥着市场。实际上，这是之前积淀了近十年的隐藏风险显性化，大部分问题，在稽查局成立以前就已潜伏在市场中。

　　变法的另一原因是，“歼灭战战法”运行了一段时间后产生了很多新问题，大量案件积压，经常是案件立案后，没有人员开不了工，稽查部当时有二十多人，一人带一个案子，同时也就只能办二十多个案子，而各地稽查力量却没有得到有效利用，执法效率很低，这就要求进行变革。

　　“虎门会议”后，由稽查一局、二局、9个大区稽查局、2个直属办和24个特派办稽查处组成的中国证监会稽查执法“集团军”构架初步形成。

　　新体制催生新“战法”

　　道变，法亦变。新稽查体制确立后，如何进一步有效作战，提高执法效率，就成了证券执法第一要务。新体制确立后，一些新的“战法”也被催生出来。

　　针对2002年前后的情况，两个稽查局中二局主要负责市场操纵和内幕交易。因为二级市场是超越辖区、地域概念的，谁都可能成为违法主体，这样交由二局统一调查更有利于提高执法效率。也是因为当时内幕交易和市场操纵案不是很多，二局二十多人完全有能力应付。

　　一局主要组织协调派出机构，组织督促协调指导派出机构，运行过程中，渐渐演变成“司令部”角色，负责上市公司虚假陈述和其他违法违规。

　　但由于当时证券公司、上市公司案件如雪片般涌来，还是积压了很多案子。于是一局将派出机构分片管理，三个片区包括华南(广东、广西、福建、厦门、深圳、海南等，一局专设一个处指导此片区工作)、西南、东北华东。分片管理实现了区域力量的整合，沉淀的力量得以流通，一年时间就把之前积压的案件调查结束。

　　2005年，非正式调查制度试点，从战法上来看，非正式调查往往能起到“不战而屈人之兵”的效果，执法效率大为提高。经过一年多试运行后，非正式调查已成为证券执法的“必经之路”。

　　事实证明，新体制带来了新的“生产力”。2003年开始到2006年证券公司风险集中爆发，闽发、南方等一批风险券商受到调查处置，另外，德隆系、科龙案等一批大案要案均得到有效查处，但另一个掣肘因素开始显现。

　　“虎门会议”之后建立的查审分离制度运行一段时间后，随着大案要案的频频发生，审理成了证券执法环节的“瓶劲”。有时一个案子两三个月就已查完，但审理则需要相当长的时间。参考国外的“行政法官”制度，行政处罚委员会应运而生。

　　而从实际运作流程上看，案件由调查组现场调查，由“司令部”来更有效地对案件进行质量控制，并将意见下达。调查结束后，进行行政处罚程序。实际上，“这即是证券执法的‘生产线’。”证监会稽查局人士表示。生产线的提出，有利于实现整个证券执法工作的一盘棋，将稽查系统的行动统一起来。

　　股改之后，市场剧变。内幕交易和市场操纵大量出现，而且市场操纵花样翻新，短线化趋势明显；内幕交易隐蔽性强，查处困难增加。同时，诸多违法违规行为借助于新渠道、新平台，被串联在一起，事中有事，案中有案，从而使得每个案子都不那么纯粹。单凭二局的力量就适应不了这个新环境，再加上力量不足。“今年‘三位一体’这个概念的提出，就打破一二局界限。”上述稽查局人士表示。

　　今年11月，一二局分野界限打消，稽查总队设立。这标志着中国证券执法“集团作战时代”正式开启，新一轮“战法”催生已然开始。