证券执法战争：稽查体制演变路径

　　“从中国资本市场诞生之日起，证券监管体制的革新就从未停止。”管理层一人士表示，“证监会稽查体制的演变，则是监管创新的最重要见证之一。”

　　随着市场环境、市场规模和深度广度的变化，新的监管需求被不断提升，根据情况配置监管资源，并得到法律确认，即完成了监管体制的变革。

　　“好的体制变革将使监管需求与监管资源达到一种平衡，进而在法律框架下达到一种和谐的状态。维护资本市场的公平与健康，无疑是稽查体制变革的最终目标。”上述管理层人士说。

　　稽查体制的演变过程无疑在践行着“道变、法亦变”的古理。

　　“太极生两仪”

　　“证监会稽查体制的演变，仿佛是在验证着‘无极生太极，太极生两仪’这一古语。”一管理层人士道。

　　1993年“混沌初开”，证监会成立之初，案发较少，仅在法律部设专人负责当时市场上个案的查处工作。

　　1995年11月，证监会正式成立稽查部，专门负责证券、期货市场违法违规行为稽查工作。当时证券监管部门的总体设置下，地方的监管机构是证管办，由地方政府管理，与证监会“毫无瓜葛”。

　　1998年9月，根据“证监会三定方案”，稽查部更名为稽查局(首席稽查办公室)。1999年9月，收编派出机构，并在除拉萨以外的各地派出机构内设立稽查处。

　　2000年9月,决定成立上海、深圳、成都、广州、天津、沈阳、西安、武汉、济南等9个大区稽查局，进一步加强稽查执法力量。

　　“当时主要还是实行个案负责制，原则是以一个调查组的主要负责人负责案件的调查包括后边的处理，由证监会稽查部牵头，各个地方局配合调查，比较适应于当时的环境。”一位老稽查人员介绍。

　　在他的印象中，当时证券监管体制刚刚转变，证监会与派出机构建立了垂直监管体制，首次把监管资源整合起来，很好地适应了当时的市场规模和违法违规案件情况。

　　随后的2001年，中国证券市场空前繁荣与活跃，随之而来的是虚增利润、挪用上市公司募集资金、恶意操纵市场等等各种违法违规行为增加。据统计，当年仅8、9月间，中国证监会就查处了40余起上市公司违规案件，其中即包括影响甚广的“银广夏案”。

　　在当时稽查部仅有二十多人的情况下，案件出现了积压，提高执法效率成了迫在眉睫的难题。

　　剧变始于2002年的虎门会议。

　　在虎门召开的全国稽查工作座谈会上，确立了新的稽查体制——“两局分工，系统交办，适度交叉，协调配合”。

　　在这一体制下，原来的稽查局(首席稽查办公室)更名为稽查一局(首席稽查办公室)，同时成立稽查二局。

　　“两局分工”即是指稽查一局和二局职责不同，分别负责不同类型的证券期货违法违规案件的调查，二局专司内幕交易和市场操纵类案件，一局负责上市公司虚假陈述案及其他案件。

　　“当时市场出现的新形势是二级市场上的违法违规行为增多，超越了派出机构的辖区和地域概念，比如内幕交易和市场操纵类案件，谁都可能成为违法违规主体，由二局做起来相对独立一些。”上述老稽查人员说。

　　“系统交办”则是对一局而言，除大案要案由一局的大案要案处直接调查外，其他案件由一局统一交给派出机构办理，一局负责组织、指导、协调和督促。

　　“适度交叉”则是稽查部门既有分工，又有协助。根据案件调查需要，由稽查一局协调指导，派出机构稽查部门之间适度进行交叉办案。

　　“协调配合”是指各个稽查机构紧密配合，协同作战，形成稽查合力，提高稽查系统战斗力。

　　“一局主要是组织协调派出机构，当时把派出机构在一局内部分成三个片，即华南、西南和东北华北，实现了区域力量的整合，大大提高了执法效率，一年左右的时间就把积压的案件调查完了。”上述老稽查人员说。

　　至此，由稽查一局、二局、9个大区稽查局、2个直属办和24个特派办稽查处组成的中国证监会稽查执法机构体制初步形成。

　　股改以后，尤其是到了2007年，证券市场快速发展，对外开放程度逐步提高，证券违法违规行为呈现出新型化、多样化、网络化的特征，案发数量增多，恶性案件时有发生，严重扰乱市场秩序，给证券市场的规范发展带来了巨大挑战。

　　证券执法体制再次作出重大变革，合并稽查一、二局，设立稽查总队，同时增加证监会派出机构稽查力量，建立了集中统一指挥的稽查体制，提高快速反应能力和整体作战效能。

　　查审分离

　　证券期货市场具有时效性特性，要效率还是要质量，如何兼顾？记者在调查中发现，中国证监会稽查部门一直以来都在承受这个矛盾带来的压力，在“效率与质量”之间寻求平衡，似乎并不容易。

　　“轻易下结论，直接的后果就是被指责‘滥用公权’，若不加以限制，而至权力失控，其后果将很可怕。”有人担忧道，“用公权力去终止当事人执业资格、警告或罚款，一定要给出充分的理由，就必需‘谨慎假设，认真求证’，这样做的结果常常被指责为‘效率低下’甚至‘不作为’”。

　　据了解，虎门会议之后不久的2002年4月，中国证监会实行“查审分离”的行政执法体制，即把行政执法分为调查和审理(包括听证、处罚)两个阶段，分别由稽查部门和法律部审理处负责，以保证执法的公正性。

　　而在最初，立案、调查、审理、提处罚意见均由稽查局独立完成。

　　“查审分离”的调整，改变了稽查部门“一股独大”的态势，确立了案件调查部门与审理部门相互配合、相互制约的机制，当时的目标是“分工明确、职责清晰、程序规范、精简高效”。通过层层把关、相互制约，保证了证券期货执法工作的规范化和行政处罚的公正性，实现质量和效率的双赢。

　　实际上，具体的办案过程中，稽查系统又逐步完善了一些程序，实现自我约束。

　　比如稽查一局内设复核处，稽查二局设内审处，均是对本局调查案件送出前的内部审理，起把关作用。

　　“内部审查开始的时候是形式复核，到后来就是实质复核，内容非常详细，包括调查的程序、证据的采纳引用，甚至会审到具体的帐户、具体的表述。”一位稽查人员说。

　　内部审核后会，形成意见反馈给调查处，调查处修改或补证后，还要上内审会，由局长、副局长和各处负责人一同听取调查组的报告、内审处意见，由会议决定调查结论。

　　至此，调查报告在稽查部门才算走完程序，转至行政处罚委员会。

　　“这套程序其实是贯彻行政执法的‘铁案’原则。”上述人士说，“铁案”原则强调的是公正、公开、公平和严格依法办事的精神，要求行政处罚案件确保取证程序合法，证据确凿充分，事实认定清楚，行为定性准确，法律适用正确，处罚幅度适当。

　　“查审分离”当时被有关领导评价为“不仅提高了证监会依法行政水平，保证了行政处罚工作的公开、公平和公正，更展现了证监会严格执法，依法治市的决心和能力”。

　　实际上，从2003年2005年证券公司风险集中爆发，在券商综合治理过程中，查审分离的稽查体制被证明是“有效的、适合打大战役的”。

　　行政处罚专职化

　　在实行查审分离时，案件的审理、听证和处罚由设在法律部的行政处罚委员会负责，具体职责是负责案件的违法行为定性、违法事实认定、处罚种类和幅度确定等法律适用工作，以及告知、听证的组织与实施，行政处罚的监督执行工作。

　　“行政处罚委员会就是专门审核对取证是否合法，手段是否合法，证据是否充分，认定是否准确等等，就是要保证办案准确，不滥用公权力。”上述人士说。

　　据悉，过去的委员是由各部门和各派出机构选任人员兼任，除了精力有限的弊端外，专业背景和执法经验都使得其在审理案件时有局限。

　　听证委员在过去也是由相关选任人员兼任，其对整个案件可能不熟悉，或对同类案件的处罚情况不熟悉，可能造成对同类型案件处罚标准不一的结果，压力颇大。

　　“股改”过后，市场发展的体制和机制环境均发生了深层次变化，新形势对证券监管执法工作的效率、质量提出了新的更高的要求。

　　2006年，中国证监会深化“查审分离”，借鉴发达国家“行政法官”制度，把行政处罚委员会从法律部独立出来，新一届行政处罚委员会，实现了行政处罚案件审理委员的专职化和案件处理的专业化。当时聘用的7名委员都是实现了委员的专职化和案件处理的专业化。

　　“行政处罚委员会专门聘请曾在稽查、法律部门或者相关领域工作过的经验丰富且有良好专业知识背景的资深监管人员，目的是保证审理中的独立性。”上述稽查人员说，这一新体制的实施，有利于提高案件处理效率，提高办案质量，增强执法的权威性。

　　按照这一制度的设计，立案调查的案件，将交由专职的行政处罚委员会专职的委员审理，由专职的主审委员审查案件的事实和证据，根据法律规定提出处理意见，处罚委员会合议作出决定。

　　独立的行政处罚委员会下设主审委员，“就是设置了‘行政法官’，相互约束机制也更真实，对调查部门的工作有很好的约束。”上述人士表示，专职委员的设置也是为了充分保护当事人的权益。

　　新制度下，行政处罚委员会作为独立的部门，其独立的“行政法官”立场更易公正，判决更易客观。此外，还有行政复议、国务院相关部门行政裁决及法院审判等救济程序。

　　“所有这些过程都是独立的，执法的每一步都是有制约的。行政处罚委员会可以对调查部门提出异议，行政复议部门可以对行政处罚委员会提出异议，国务院裁决结果可以否决行政处罚决定、行政复议决定。”上述管理层人士说。

　　在他看来，稽查系统每一次的调整，都是“自己给自己找麻烦”，通过自己给自己设置障碍，自找对手，来限制权力。

　　2007年11月，中央机构编制委员会办公室做出批复，设立中国证监会行政处罚委员会，下设办公室，正式从制度上确定了证监会几年来推行的“查、审分离”模式，形成了调查与处罚权力的相互制约机制，提高了执法的专业、效率和公正水平。