为什么必须反对网约车垄断扩张？

　　我为什么反对网约车垄断扩张

　　徐康明是北上广深政府交通顾问，担任北京市政府交通委员会交通专家委员会委员，在网约车政策制定之初就参与其中。

　　2014年网约车开始在中国出现，对传统出租车和出行方式带来了冲击和改变。

　　2016年7月底，交通运输部、工信部等7部委联合发布了网约车新政，明确了网约车合法地位。此后各地陆续出台网约车新政实施细则。

　　作为新业态出现的网约车是否诞生于法律的灰色地带？新政实施两年，依旧在争论的焦点是什么？网约车的未来是否会走上传统出租行业的数量管控老路？

      来源：8号楼工作室 特约

　　文 | 徐康明 城市交通专家  

　　一、网约车起步即冲击出租车行业强监管机制

　　从2014年到2016年，政策出台过程中决策部门是如何讨论的，是否存在灰色地带？

　　网约车诞生于法律的灰色地带，这种说法并不准确。出租车行业和其他服务行业不一样，它已经有上百年的历史，一直是一个政府强监管行业。这个行业需要政府对安全、准入门槛、数量，甚至定价进行监管和管理。基本上这是世界的普遍现象。

　　因为理论上来讲，政府相对公正。他们有利益所在，利益是服务好、平衡好出租车行业和消费者两个群体。如果安全、准入，或者市场让一家资本控制的企业来监管，显然很难保证消费者权益和从业人员权益的。

　　从美国的Uber（优步）起步以后，情况有了变化。中国网约车的模式和发展路径基本跟国外是一样的，效仿美国的Uber。

　　可以看一下Uber的发展。

　　Uber一开始是做传统出租车的网招业务。这部分业务实际是没有什么大的商业盈利模式和商业发展前景的。所以他们想要形成新的服务业态——对资本市场有吸引力的商业模式。

　　在上述前提下，Uber的做法对世界各地政府的强监管产生了冲击，冲击过程当中也暴露了很多冲突和矛盾。

　　世界各地采用的方法也不同：比如西班牙和意大利，完全禁止Uber；德国是对非法运营罚款25万欧元。

　　为什么Uber最早会在美国旧金山起步？因为旧金山是一个很大的城市，但巡游出租车只有1700台，相当少，所以有发展Uber的必要，也因此对它包容。

　　在国内，滴滴和快的（后与滴滴合并）的发展路径跟国外是一样的。

　　并不是说灰色，他们发展路径的总目标是冲击政府对出租车领域的强监管。他们在冲击的时候，采用了同样的方法。第一种，一下子冲进来，给一半的补贴，吸引老百姓来用，产生一种民意：我们需要这一类的服务。

　　第二种，找来国内外一些著名的基金。类似Uber有苹果的投入，最早它的资金来源还有新加坡淡马锡主权基金的投入。滴滴也是这样，在国内也有很强的基金背景。比如一些大型的国有资本，或者一些互联网企业。

　　所以一方面是形成民意，一方面利用资本，这两方面实际上对政府的监管机制形成了冲击，所以不存在灰色地带，原本目的就是为了要冲击政府的监管机制。

　　在我国国家层面上，出租车行业确实需要改革，我们既要继续鼓励发展巡游出租车，同时也要鼓励网约车这样一个新业态的发展。在这个前提下，国家才准备出台《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》（即网约车新政），使得网约车能够在合法合规的途径上发展，这是大背景。

　　二、中国从来都支持网约车发展

　　2016年交通部的新政，以及国务院办公厅印发的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》明确了网约车的合法地位。网约车平台迎来了新一轮的迅速发展期。当时是否存在争议，有人支持也有人反对？

　　我们从2015年初开始制定网约车的政策，从我前期参与的过程当中发现，我国一直认为网约车业态应该可以发展，但最大的争议是网约车在出租车体系中的定位问题。

　　什么叫定位呢？当初有几个选项，一个选项是现有政策下的“分类分层”：让巡游出租汽车和网约车分类分层，让巡游出租汽车作为主要的出租车业态，占主导规模，网约车只是发展一部分，网约车的服务水平和准入门槛要比巡游出租汽车高。

　　这个想法的核心是希望把两个不同的需求层次分开，这是一种发展的路径。

　　目前的政策思路还是这样的，希望采用纽约和伦敦的那种分类分层的方法，使得两种业态能够和谐的共存发展。

　　但是分层分类的标准是高还是低？政府做的是框架性的法律，高低实际上就留给地方去决定。

　　有些地方根据当地的发展情况，可以对网约车松一点。比如成都等城市，所以他就去发展网约车，巡游出租车就萎缩得很厉害。

　　另外还有一些城市，比如北上广深、天津、重庆，他们根据城市的经济发展政策、人口发展政策，以及行业的发展政策认为，管理网约车应该“偏紧”。

　　所以，不管是松和紧，都是根据城市的特点来制定政策的。

　　我国有些城市的网约车准入门槛相对较低，因此，与巡游出租车的同质化竞争就比较严重。

　　我国排名靠前的20座城市，占据了网约车市场75%的份额，最前面的10座城市采用了分层分类的方法——即认为网约车是巡游出租车的一种补充。

　　三、至今难解的3个争议焦点

　　新政出台两年，为什么争论仍旧不断？

　　“分层分类”的监管模式对限制了滴滴的市场规模，会使得滴滴在资本市场上失去吸引力——我国是世界上最大的出租汽车市场，如果变了性质，滴滴的估值就没有吸引力了。

　　其实，该不该发展网约车，在我国并没有引起多大的争论，因为实际上无论是中央还是地方，业内和业外都认为是要发展的，只是到目前为止，发展模式一直是争论焦点。

　　从滴滴的角度上来讲，他们希望的发展模式是和出租车同质化竞争，希望准入门槛越低越好。这样的话，滴滴们的市场占有率就更大。但同时，滴滴们还有一个要求：希望政府继续对传统巡游出租汽车进行数量和价格管控。

　　所谓同质化竞争，就是双方把数量和价格全部放开，形成完全竞争。但滴滴们希望的是，自己可以完全放开，但对巡游出租汽车进行管控：无论是数量管控还是价格管控。

　　这显然是不合适的。如果是同质化竞争，凭什么对一方的数量完全不管控，准入门槛很低，定价都有自主权。而对于另一方，却不能进行任何的数量放开，价格还必须由政府完全主导。那么这两方如果共存的话，显然不是公平竞争的市场机制。现在产生的矛盾根源，都是在这里。

　　第二个争论点是，司机的兼职和全职的问题。

　　第三个争论点是，滴滴曾经提出政府管平台，平台管司机，但实际上他们在混淆两种“管”的概念。

　　政府在消费者和经营者之间承担管理作用。滴滴的上述诉求，实际上是希望做到双平台，有些事情不让政府来监管，它有绝对大的自主权，希望政府完全放开。

　　比较大的争论就是上述三点。

　　发展网约车采用哪种路径呢？其实从2016年新政出台后就已经很明确了，就是“分层分类”。

　　四、政策出台用时两年  传统业态已经萎缩

　　政策是在一步一步收紧的，但为什么能出现这种双方抗衡制约的局面？

　　首先是两部分。第一阶段是网约车企业通过大量的补贴，吸引用户，形成比较大的规模。

　　由于政策制定的时间被拖得很长（从2015年10月10号开始制定，到2016年7月28号发布，整整拖了有9个月的时间），在此过程中，滴滴已经形成了非常大的扩张，也导致了传统业态出现萎缩：一种是从出租车行业退出，约有3000台左右的规模，另外一种是双班率下降——北京的“双班率”从50%下降到现在的20%。

　　现在，市场上有传统的出租汽车，也有合法合规的网约车，比如一些京B牌照运营车辆，滴滴的合法的一部分，此外也有非法的网约车。

　　其实在政策制定过程中，政府也担心“一刀切”会产生问题。严格意义上来讲，政策出台后，非法营运应该全部停止。但政府也担忧，如果完全停止话，可能会出现老百姓“打车难”的问题，就像北京今年7月1日严打非法网约车运营一样，在一段时间内出现了非法网约车数量断崖式下降的情况，这就要看政府和老百姓能否承受一段时间内的过渡期。

　　国内也有一些城市，比如杭州，合法合规的出租车或网约车体量本身就很大了，所以打击非法网约车没有产生什么影响。有些城市，无论是网约车还是出租车，生意都不好，这种情况下，非法网约车也不愿意转到正规渠道来，因为市场是相对饱和的，他们对自己的前景也并不看好。

　　以上述情况看，滴滴想要做的还是在维持非法运营，因为这样的话能够维持现在的经营体量。

　　此外，某种意义上讲，政策也面临着资本的压力。比如企业把研究中心放在某个地方，希望这个地方的政府对他们的网约车的准入门槛标准能够制定得更低，执法不要太严。

　　五、政府应鼓励多平台竞争

　　高德、携程、美团等重新入局，神州、首汽也有优势，你怎么看这场新的竞争？

　　大的网约车企业想形成资本壁垒，让传统的小企业、个人退出，或者控制他们的发展规模。

　　但从政府制订政策的角度来讲，不希望一个平台独大，而是要鼓励多平台发展，车和人应该是可以同时加入多个平台的，不应该让某一个平台产生垄断。

　　最近我在朋友圈看到，有人说不能狭义的看垄断，比如谷歌，但用户是免费使用谷歌搜索的，在上面发表东西也是免费的。而网约车不同，网约车的对象是有定价权的，是收费的。

　　所以判断“垄断”的关键就是看有没有对消费者谋取垄断利益。政府有必要考虑，建立多平台竞争，希望多平台发展，因为多平台竞争能够把抽成比例压下来，这对消费者也是有利的。

　　六、数量管控的老路

　　网约车未来会如何发展？

　　我始终认为应该对网约车执行数量和价格管控，这是阻止垄断性扩张的最有效机制。Uber一直反对这种监管机制，因为会让他在资本市场上失去想象力。纽约最初在2015年就提出了数量管控，由于Uber采用了相当强烈的政治势力公关和媒体攻势，纽约市长只能选择放弃，但是三年以后，行业发展一团糟，六起司机自杀事件后，拖了三年，最近纽约还是走上数量管控的老路上了。

　　国内目前实施的“分层分类”监管机制，说白了是通过设定车辆和人员准入门槛来间接地控制数量，如果有朝一日门槛管理方式控制不了数量了，城市也会走回直接数量管控的老路上。

责任编辑：梁斌 SF055