从财政体制到行政体制省直管县改革探讨

　　■专家建言■张占斌

　　“市管县”暴露的问题和“省管县”体制的优势

　　对于目前市管县体制暴露的问题，有学者做了简要归纳（王吉平，2005），主要有以下方面：第一，管县的地级市大多不是符合宪法规定的“直辖市和较大的市”，它们领导和管理县缺乏宪法和法律依据。第二，市管县增加管理层次，提高行政成本，降低行政效率。第三，规模小、辐射功能弱的地级市，“小马拉大车”，并未带动所辖县发展。第四，普遍存在市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县、市“压”县、市“挤”县现象，市县矛盾突出。第五，在中心城市和其所辖县经济实力相似的地区，市管县体制制约县的发展和大都市圈的形成。第六，市管县体制造成了广域型城市的大量出现，农业人口依旧占绝对比重，二三产业的比重也比较低，导致城市虚化和泛城市化现象。第七，市管县往往背离市带县、工农互补的初衷，变成重工轻农、厚城薄乡。第八，有些地区“县改市”以后，出现地级市以“代管”的形式避开法律矛盾管县级市的“怪现象”。名为代管，实际上与直接管理没有多大区别，地级市与县级市之间产生了新的冲突。第九，由城乡合治走向城乡分治，是许多国家城乡治理的成功经验，也是世界行政史揭示的一个客观规律。市管县体制违背城乡分治的发展规律，违背城乡分治的国际惯例。第十，市管县体制的经济绩效并不突出，等等。

　　如果对市管县体制进行改革，我们也需要对省管县体制的优势有比较客观的认识。综合各种讨论的观点，可以把省管县体制的优势归纳为以下几个大的方面。

　　其一，有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性，增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色性。以往的体制下，虽然也有着省域的统筹问题，但实际上效果并不明显，更多的要体现市一级的发展意图、资源配置和产业布局，县域视野、胆量和潜能受到限制，常常存在着行政区经济的问题，更高层次更大范围的区域合作存在着诸多限制，特别是跨市跨省域的合作需要协调沟通的机构和部门非常繁琐，而布局特色也缺乏更大范围的识别能力和品牌效应，小而全的问题也难避免。在市域范围内，就可能出现这样的情况：一方面因要素流动性差，存在着资源的严重短缺，另一方面又因要素的行政配置，存在着资源的严重浪费。比较极端的例子是航空港和汽车厂的兴建（当然这不仅仅是省域协调的问题），典型的例子是跨江大桥和重要的产业布局。各市从自身的角度考虑问题，缺乏在省域范围内的统筹协调规划，尤其在某些市比较有实力时，省域范围内的统筹协调规划往往失效。

　　其二，有利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握，增强省级政府对省域城乡统筹协调的自觉性和主动性。在现行财政转移支付和分税制的情况下，由于“分灶吃饭”，省域内经济社会发展非常不平衡，虽然省级政府也有对贫困地区的财政转移支付，但由于多种原因，省域地区间的不平衡问题难以解决。不仅地区间

公务员的工资有较大差距，更重要的是地区间经济社会发展水平逐渐拉大，甚至还出现了“贫者愈贫，富者愈富”的“马太效应”。有些地级市的财政本身就勉强维持，根本无力统筹所管辖县的经济社会发展问题，有的“小马拉大车”的市，为了中心城市的发展，利用行政权力，有时还从县里“抽血”，与县里争项目，甚至截留上级给县里的各种资源，事实上成为县域经济的“抽水机”。县里有苦也不敢诉，有理也讲不清。地区间的不平衡和各种利益矛盾冲突，不完全是市管县造成的，但却与这种体制问题有一定的关联，如果不改变这种体制，有些问题也确实难以化解。

　　其三，有利于城乡在经济社会发展中的角色定位清晰，在相当长的时间里通过实行城乡分治更好地解决“三农”问题。城乡混为一体，在市和县功能有很大区别的情况下，市里有着天然的发展优势，能吸纳要素，其工作重心也转向城市建设与市政管理，势必会出现“重城轻乡”的问题，也很难对“三农”问题有较实质性的帮助和解决。目前县级财政收入只占全国的21％，财政供养人员却占到了全国的71％，使县级拥有的“行政权”与“财政权”不相匹配。随着市场经济的发展，特别是发展壮大县域经济思想的提出，中央政府和省级政府也将加大经济政策、社会政策的统筹协调，市一级的职能范围逐渐趋少，只能发挥中间传递的作用，指导县级发展经济的可能性越来越小。强化县一级，已成为我国实现城乡经济社会协调发展的最佳选择。实行城乡分治，各自解决不同的问题，也符合国际上地方管理的有效模式。县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县可以专心致志发展和治理乡村，中央和省可以进行分类指导和政策支持。

　　其四，有利于通过减少行政层级的“扁平化”革命，增强政府政策信息传递的准确性、有效性和管理绩效。从理论上讲，只有完全成熟的市场经济才能摆脱行政区划的限制，在这种情况下，即使行政区划不改革也无大碍。许多国家的行政区划基本上不变化，就是这个道理。我们国家的行政区划反反复复地变动，就是为了调整政区来适应变化了的经济区。就中央政府来说，主观愿望是层级越少越好，政令容易贯彻，下情容易上达。但层级过少，管理幅度就要增大。因此，行政层级的设置要适当，过多过少都有问题。目前世界绝大部分国家实行的是二级或三级制，有些国家实行的是一级制，实行四级制及以上的国家不到20％。美国国土面积与我国相近，实行州－市二级与州－县－镇三级共存制；印度实行邦－县－区三级制；日本为都、道、府、县－市、町、村二级制。相比之下，我国已成为行政层级最多的国家。行政层级过多，不符合国际上的改革发展方向，不仅行政成本上升，更重要的是无助于提高政府政策信息传递的准确性、有效性和管理的绩效。

　　从财政体制到行政体制省直管县改革的关键问题

　　目前各省的强县扩权和省直管县改革试点，主要是下放经济管理权，省对县的财政进行直管，实行省－县二级财政体制，但仍维持市对县的行政领导地位。如果改革继续深入，会不会从财政体制过渡到行政体制的省直管县？实践表明，“强县扩权”和财政上的省直管县应当是行政体制上省直管县的渐进过渡。从理论上看，不仅完全是可能的，也是应该的。从实践来看，这也是大势所趋，只是时间问题。总的方向应当是，地级市不再管县（级别可保留），市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，省直管县。改革后，市与县的经济合作联系要以市场推动为主，政府协调配合为辅，逐步形成区域经济发展的共同体。有几个关键问题，需要认真研究，加强共识。

　　其一，改革出现的问题可通过改革发展逐步解决，要采取积极的姿态推进改革。省直管县的改革，不是要削弱城市经济发展，而是要通过管理体制创新，发挥市、县的比较优势，发展壮大县域经济，把根基做牢，形成更多的区域经济发展中心，加速城市化进程。目前我国经济发展、政治稳定，政府改革力度加强，市场经济体制建立并逐步完善，为省直管县提供了制度保障；现代科技手段的普及应用，为省直管县提供了技术支持；基础设施的改善，为省直管县提供了物质条件；中央提出了新的战略思考，为省直管县提供了政策发展空间。在推进改革过程中，也有各种矛盾和问题出现。一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县（市）发展带来很大资金制约。二是省直部门在扩权政策中定位模糊。这些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。三是扩权带来的这部分县（市）事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县既要主动维护省一级部门的话语权，还要维护与市领导部门的关系，这就增加了这些县（市）主要领导进行协调的工作量。这些矛盾和问题不是不改革的理由，而是需要通过改革深化和制度创新来解决。

　　其二，目前重点是从财政上推进省直管县的改革进程，要分类改革和分类指导。就全国而言，由于各省在经济实力、地域面积、人口数量、社会关系方面差别很大，面临的问题也十分复杂，因此改革不能一刀切。其类型可能有三种：一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等副省级城市，可重点加大推进“撤县（市）建区”的力度。为构建区域经济中心，较发达的地级市也适当可扩大管辖范围，改近郊县全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。从财政层级突破较有力度，对行政区划和行政体制改革都具有带动和示范作用。各地要善于创造条件，在“

十一五”时期积极探索省直管县的改革。

　　其三，中央、省级政府要在各地探索的基础上加强统筹协调，出台比较稳妥的渐进式改革文件以保证改革的推进力度。在发展县域经济，解决“三农”问题的政策背景下，县级政府责任重大。为了使其发展经济和治理社会的主动性、积极性大大增强，使县级真正成为一个“完整的政府”，省级政府应把大量的行政审批权限和经济管理权下放到县级行政单位，有些中央和省直管单位也要考虑把权力下放到县里，增强公共政策的有效性。目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县（市）与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策掌握不够，用得不足不活。但实际上是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县（市）的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。应当通过改革使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体。当然，在扩权后相关的监督也要加强，以避免权力的滥用。

　　其四，减少政府层级需要行政区划和行政管理体制的配套改革。改变市管县体制，实行省直管县，需要合理划分中央和地方的财权和事权，认真设定地方政府的职能，这是改革的前提条件。同时还要逐步解决几个方面的配套问题。

　　一是解决我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大问题。目前不少省级区划里有八九十个县，多的100多个，如四川、河北、河南等。省直管县要实现有效管理，县大体应在50－60个左右，太多了可能也会出现问题。借鉴中国历史和国外区划的经验，可考虑以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，缩小省级政府的管理规模和幅度，合理界定中央与地方的事权关系，合理下放和配置权力，减少和避免地方主义，发挥中央和地方政府两方面的积极性。

　　二是调整县级行政区划设置。由于我国的县级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源的配置不合理。譬如，河北省与湖北省的行政区划面积都是19万平方公里，而前者竟然比后者多出了70个县级行政区，这显然是不合理的。再如，目前全国20万人口以下的县有720个（其中不到10万人口的县有314个），有的县却拥有上百万人口，地方财政收入也达到了十几亿元，但不论县域面积大小或经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇一律的。可考虑通过少部分县升格为地极市、适当合并过小的县、逐步减少镇乡建制、创新市级建制来减少层级。有学者建议可以改镇为市，这个设想值得重视研究。

　　三是借鉴国外管理经验，组建跨界的区域性协调机构——城县联盟、都市联盟或相关地方政府联合组织。在省的领导下，调节城乡利益矛盾，自主协商、解决共同问题。同时也可设立无治所的派出专员，负责省、县之间的上情下达和下情上报等工作。

　　（作者为国家行政学院经济学部教授）

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