大部制改革：构建有限而有效的现代政府体系

　　减少4个正部级机构，新组建5个部门，调整变动15个机构。“大部制”方案已然明确，但真正的挑战才刚刚开始。

　　合并相同与相近的职能以提高行政效能，是本次改革的基本指向，合并之后的职权重组、机构与人员的整合、“三权分离”运行机制的设计将对改革的推进构成重大考验；机构改革是整体行政改革的关键一环，除了本级政府内部的大部式重构，政府间纵向的权力配置的制度化与法律化将更为关键；而要建立一个现代服务型政府，最终的支撑点则在于理顺日渐成熟的公民社会与上层治理结构之间的各种“诉求-回应-责任”通道。行政体系的责任落定，必然要求人大在人、事、钱三条线对政府的监督上担负起国人的重托，要求“民告官”司法渠道的畅通有效，也要求执政党进一步理顺党政关系，尽力推进包括党内民主在内的人民民主。

　　“大部制”改革，牵一发而动全身。其中隐伏着哪些暗礁？如何突破种种利益羁绊，将这次改革推进下去，扩展开来，在构建有限而有效的政府体系的过程中，建成中国的现代政治文明？本报特邀北京大学政府管理学院李强教授、中山大学政治与公共事务管理学院院长任剑涛教授对此进行深入探讨，是为21世纪北京圆桌第168期。

　　方案“不解渴”？

　　《21世纪》：您如何分析本次以“大部制”为特点的机构改革方案？

　　李强：这次大部制改革首先是要加强国务院宏观协调、宏观规划的能力。国务院机构各个部门按照各自需要制定相关的法律法规，有时会出现部门之间的相互矛盾和冲突，所以需要加强宏观研究和宏观协调的能力，从机构设置上来保障职能。

　　在合理配制宏观调控的部门职能方面，这次改革专门提到，发改委要减少对微观事物和具体审批事项的干预，集中精力抓宏观调控。发改委和财政部、中国人民银行这三个部门负责整个国家经济的发展规划，负责财政政策和金融货币政策的制定，综合这三个部门强化了国务院宏观调控部门的协调和配合。

　　另外，原来的职能交叉、重叠、相近的事权分到不同的机构等问题，从机制上造成行政低效率和浪费,按照机构设置和事权相一致的原则，防止部门机构职能交叉重叠，防止各类事权重叠，也是改革的重要方面。

　　任剑涛：这次机构改革延续了前两届政府塑造现代政府的意图。与前两次改革的不同在于，它特别强调政府机构本身的职能划分和功能发挥，具体落实到现代政府的布局上，即大部委制。

　　对公布的方案，很多人有一种不解渴的感觉。目前只能说，通过对国务院机构进行减少、提升、合并，大部制改革有了起点。本届政府给出了改革的中期目标，这五年是否每年都能将大部制推进一步，是政府必须在每年的两会会议上需要向全国人民交代的事情。

　　《21世纪》：通过合并人事部、劳动和社会保障部的职责，组建了人力资源和社会保障部，您认为这个部委的组建将带来哪些变化？

　　李强：人事部与劳动保障部合并，这个改革所具有的深远意义难以估量。劳动力是第一生产力，一个完善的人力资源与社会保障部，必须统筹考虑我国劳动力的宏观结构与层次比例，考虑提高劳动力在全球化中的竞争力问题，考虑各类劳动力的培养和就业问题，考虑创造就业机会提高就业的问题，考虑劳动者的社会保障问题。

　　在我国计划经济时代，受城乡二元结构的影响，劳动力被人为地割裂为两部分。一部分是国家政府正式职工，包括公务员和事业单位职工，由人事部管理，其管理方式往往是事无巨细，编制、级别、基本工资、各种保障都有个全国统一的标准，造成人事制度僵化，事业单位的官本位现象愈演愈烈。现在的改革方案中设立了国家公务员局，负责公务员管理。其余的劳动力实现统一规划、统一管理，这将大大的促进统一的劳动力市场的形成。构建统一的社会保障制度，也促进事业单位改革的必要前提。

　　要实现建立统一劳动力市场的目标，两个部的合并不应该是简单的职能相加，而应该根据新的目标，重新划分内部机构与职能。从宏观上制订我国人力资源发展的战略，考虑在国际竞争条件下，提高劳动力的竞争力，促进市场就业机会的增加，提供必要的社会保障。只有以统筹规划、规范全国劳动力市场的各个主要环节为目标才可能使新建立的人力资源与社会保障部发挥应有的作用。

　　《21世纪》：还有一些原来的设想，比如大文化部等没有在目前的方案中体现，铁道部也没有并入大交通运输部。这是否反映出改革的时机尚不成熟？您认为下一步的改革该如何推进？

　　李强：这次国务院机构调整是今后一系列改革的一个新起点。机构的完善不可能一蹴而就，它是一个长期的、动态的过程。

　　在决定哪些部门的改革应该优先进行、哪些应该推后进行时，一个重要的考量应该是，当这一改革不进行会实质性地影响国家重大目标的实现，而改革又可能带来实质性改善时，应该进行改革。有些部门虽然根据国外的经验或人们的直观印象似乎应该合并，但暂不合并尚不至于对国家的重大目标造成实质性阻碍，而合并的正面效果又不十分明显，完全可以暂时维持现状，待进行深入研究后等待时机成熟再进行改革。

　　任剑涛：这次改革延续了渐进逻辑，好处是容易找到起点，但一旦面临改革的结构性难题时，就有理由担心是否能顺利推进。即使在经济领域，一旦涉及到强大的利益集团，都很难合并，更何况通过重组重新定位整个政府功能。以行政改革推动政治改革是有智慧的，但如何往下推动，就需要考验政府的智慧和决心。