周慧兰：通向公共财政之路

　　本报评论员 周慧兰

　　财政体制：改革的突破口

　　《21世纪》：财政体制改革是最早的改革措施之一，可不可以说，财政体制是改革的突破口，财政改革是整体改革的先导？财政体制改革与整体改革之间的是什么关系？

　　贾康：十一届三中全会后，我国进入改革开放的新时期。“只有改革才有出路”成为主导性的观点，可是问题堆积如山，改革从何改起，找不到任何现成答案。当时面临“突破口”的选择，主要有三项：一是农村改革，二是建立经济特区，三是实行财政管理体制改革。经过一段时间酝酿，在全国绝大部分省、自治区实行“划分收支，分级包干”的财政体制(当时京、津、沪三个直辖市仍延续“收支挂钩，总额分成，一年一定”体制)。

　　财政是否应该成为改革的突破口，当时也有争论，时任世行驻中国代表处首席代表的林重庚先生就曾表示：中国的宏观管理体制改革其实不应从财政开始，而应从计划开始，这样就容易把改革的内在关系理顺。对此，我提出了不同的看法，在中国改革之初的现实条件下，由指令性计划维系着运转的社会再生产这部前行车辆，是无法“停车检修”的。强行停车做大修，各方面接受不了，就要出乱子。在又要保证国民经济的基本运转，又要启动模式转换的条件下，只有先从财力增量的分配格局调整入手，向地方政府放权，才能使传统的体制有所松动，为以后计划、物价、工资、企业等方面的改革提供空间。应该说，分权在宏观层面是从财政作为突破口开始的，从1980年财政“分灶吃饭”到1984年打开“突破口”之后的种种安排，为其后启动城市改革和宏观、微观配套改革准备了条件。

　　《21世纪》：1980年的“划分收支、分级包干”与改革之前的权利下放有很多相似之处。改革之前的分权常常导致经济混乱，但1980年的改革却没有导致同样的结果，原因是什么？为什么1980年之后的财政改革成果能够稳固下来？

　　贾康：1980年，在经济体制改革中又一次下放权利，并按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制。财政向地方下放之后，在企业层次上先后进行了企业基金制和企业利润留成制的改革试验，又进行了两步利改税，试图通过放权让利和规范政府与企业的分配关系，使企业成为权责利结合的独立的商品生产经营者。由于思想路线和经济建设的指导方针在“拨乱反正”后回到了实事求是的正确基点上，其他方面的改革也明智地渐进展开，“分灶吃饭”的财政改革才得到了较好的推进。

　　《21世纪》：1985年和1988年的财政体制改革做了一些调整，但还是“财政包干”，“包干”的财政体制对改革有哪些方面的影响？

　　贾康：在实行称为“包干”的财政体制改革的同时，不仅调整了财政的预算管理，也在其它方面取得了重要进展：如调整国家与企业的分配关系，扩大企业留利和更新改造资金规模并对国有企业也开征所得税；形成多税种配合发挥作用的复合税制；改革基本建设资金管理办法；改革行政事业单位管理体制与财务制度，强化支出约束机制等。但是，“分灶吃饭”框架内的财政包干制却始终未能消除传统体制弊病的症结，因为这种包干仍属“行政性分权”，是从原来的“条条为主”改变到“块块为主”，各级政府始终热衷于多办“自己的企业”和对“自己的企业”过多干预，使放权难以真正放到企业。并且，造成大量的低水平重复建设、地区封锁、市场分割。

　　此外，地方和中央对上解或补助数额“讨价还价”，各地都倾向于增加支出基数，压缩收入基数，提高分成比例。同时，预算支出虽“分级包干”，但在许多具体事项上不能划清范围，结果“包而不干”，最后矛盾集中反映到中央财政，造成“打破了统收，却实际并未打破统支”的困难局面，中央日子过不去，又反过来向地方财政寻求财力，“分灶”之后，调整基数与让地方“做贡献”的做法屡屡发生。国家财力分散，中央财政本级组织的收入不能满足本级支出的需要，必须依靠地方财政的收入上解来平衡中央级收支，在很大程度上促成了中央政府调控能力弱化和中央财政的被动局面，宏观政策意图的贯彻很难得到充分的财力保证。

　　《21世纪》：1980年代之后，地方的谈判能力似乎大大增强，财政体制改革更加顾及地方利益，这特别明显地体现在1994年的分税制改革中，保留了之前地方的一块既得利益，使得分税制改革不够彻底。