土地改革：深化流转是方向（上）

　　本报评论员 周慧兰

　　在刚刚举行的2007年北京经济形势分析会上，北京市发改委副主任王海平指出，北京市商品住宅销售价格上涨15.3%，连续6个月涨幅超过两位数。而根据北京市国土局日前发布的数据，1-9月份，全市住宅用地供应量约1000公顷，约完成全年计划的63%，比去年同期的832公顷多了20%。年底前北京市还将供应42宗住宅用地，加上已经供应的用地，北京今年供应住宅用地可达到84宗，总土地面积将达到1600公顷，为近年来最多。一边是政府不断加大土地的供给，一边是房地产市场高烧难退，“土地财政”在房价上涨中究竟获利几何？而其中的利益链条也在争论中逐渐变得清晰。

　　2001年我国开始实行土地收购储备制度，同时辅之以招拍挂制度，价高者得地。地方政府通过土地收购储备机构，成为土地一级市场的垄断供应者。政策的初衷是为了避免土地转让交易中的不公平操作，保证土地出让获得最大收益；然而政策的结果却使得土地成为一种可资本化的财产，追逐土地收入成为地方政府获得财政来源的巨大动力，而不少时候，农民却没有获得相应的补偿。据统计，2006年全国土地出让收益高达7676.89亿元；2007年在多个城市土地竞拍中，出现每平方米超过万元的天价。然而，根据修改过的《土地管理法》对于征地补偿标准的规定，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”，据中国土地学会专家的计算，每年全国被征地农民相当于损失了巨额的土地财产权。也就是说，现在的供应方式是在用计划经济的办法低价征地，却以市场经济的做法高价供应土地，在一高一低的剪刀差之间，农民并没有分享到地价上涨从而房价上涨所带来的红利。

　　征地之所以可以低价，往往缘于“公共利益”的旗号，然而我国目前的法律法规既缺乏对“公共利益”的明确界定，又缺乏如何决定“公共利益”的明确程序。对此，留美中国法律学会主席刘向民是这样解释的，“现行法律中对‘公共利益’做出的唯一注脚，是《土地管理法》规定的为公共利益需要，实施城市规划进行旧城区改建，可以收回国有土地使用权；为乡(镇)村公共设施、公益事业建设，可以收回集体土地使用权。前者对什么是‘公共利益’仍然没有定义，但似乎旧城改造可以算作公共利益；后者则似乎把乡村的‘公共利益’限于公共设施和公益事业。除了这两个模糊界定外，‘公共利益’似乎没有另外的法律阐述。”对此，刘向民认为，中国应该在宪法和法律上明确“公正补偿”的原则，并确立以“公平市场价值”作为补偿标准，把征收农村集体土地的补偿费改为按市场价值计算。虽然并不存在直接的农村土地交易市场，但现代金融学提供了多种以市场价值为原则的估值方式，也可以依据征收后的土地出让金间接估价。

　　征地之所以可以低价，也因为我国缺乏一个开放的农村土地二级交易市场，刘向民说，“《土地管理法》规定，对集体土地的征收一般分两步进行：第一步是农用地转用审批，第二步是征地审批。前者的审批主体是原批准土地利用总体规划的机关；已批准的农用地转用范围内，具体项目由市、县人民政府批准。批准后，由县级以上政府予以公告并组织实施。显然，这样一个征地程序，行政部门控制了征地的全过程。既没有规定立法机构的授权，也没有给予受影响的公众民主参与的权利，更没有司法审查的要求。公告发布是在征地审批被批准之后。也就是说，此时被征地一方只有搬迁的义务，而没有保护自己土地不被征收的权利。剩下的，只有对补偿、安置方案进行一些讨价还价的机会而已”。集体土地不能自由、合法地交易导致了农村和城市土地的两种命运，近来如雨后春笋般出现在北京各郊区的小产权房也正是农民在这种制度约束下寻求分享土地红利的一种探索。农村土地的流转方式关系着中国现代化的发展战略问题。是继续过去城乡分治、二元结构的土地制度，还是走城乡一体化、城乡互动的均衡发展道路？这是摆在决策者和公共管理部门面前的一项新的课题。

　　我国现行的土地政策存在哪些问题？推进农村土地直接入市交易的可能性与难点在哪里？如何从法律上保障农村土地流转的合法性与安全性？近期，由中国经济体制改革研究会副会长樊纲主持，研究会组织了关于土地流转制度改革的内部座谈会，会议邀请了中国土地学会副理事长黄小虎、美国土地政策研究所中国代表处首席代表李平、中国政法大学教授李曙光、哈佛大学肯尼迪学院研究员刘向民、北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波、华远集团总裁任志强、牛津大学中国研究中心研究员陶然、中国政法大学民商经济法学院院长王卫国，对以上问题进行了深入探讨。经主办方允许，本报对座谈进行了梳理。是为21世纪北京圆桌第153期。

　　土地参与的宏观调控

　　主持人(樊纲)：近年来我国房价屡攀高峰，有报道称北京房价涨幅已连续六月超两位数，国家频繁出台调控政策效果却并不理想，很多人认为这与当前的土地政策密切相关，您如何看待这个问题？

　　黄小虎：“土地是宏观调控的手段”这个观点,是我在1990年代初提出的。当时国家土地局和建设部围绕着“房随地走还是地随房走”，即房屋管理服从土地管理还是土地管理服从房屋管理，发生了一场争论。为了搞清这个问题，我研究地价、地租与房价、房租之间的关系。

　　研究表明，房屋属于一般商品，房价是在生产领域形成的，房租是房价的分割；土地则不同，地租是在分配领域形成的，是凭借土地权力参与剩余产品的分配，而地价是地租的资本化。二者的形成机理不同，在经济生活中所起的作用也不同。房屋价格可以折旧，折旧到一定年限就没了。土地却是永续利用的，随着经济的发展，地价会有升值的趋势。按马克思的观点，地租是与市场价格(即生产价格)的调节作用联系在一起的，可以保证平均利润率规律的实现。因此，地租、地价并非越高越好。高了，企业得不到平均利润，严重的还会侵蚀工资，影响再生产；低了，企业有超额利润，不利于平等竞争，甚至产生经济泡沫。

　　在土地公有，特别是城市土地归国家所有的背景下，国家既是国民经济的管理者，又是国有土地的所有者，双重身份集于一身，完全可以使所有者行为服从管理者目标。就是说，国家不单纯追求土地收益最大化，而把地租、地价作为调节社会经济活动的杠杆。除此之外，编制土地利用规划，也是国家行为。土地规划的目的是通过控制土地资源配置，调节其他资源配置，引导市场主体行为符合国家目标。我因此认为，土地在社会主义市场经济条件下，可以成为宏观调控的工具。但后来的现实情况，与我的理想相距甚远。回过头来看，问题在于部分地方政府成了市场主体，结果是管理行为服务于所有者目标了。

　　楼建波：这几年城市房价很高，我觉得最大的问题不是招拍挂，而是现在的土地供应制度不能够反映供需关系。我们收集了一些宏观调控数据，为了抑制房价，各地政府都在加大供地措施，但房价还是没有降，原因是什么？从一块地拍出去，到可以卖的商品房，需要很长一段时间。招拍挂规定要按期开发，现在更严格，两年不开发，就要把地收回，这样供应就很难赶上，因为拍不拍这块地是政府定的，开发商拿了地到盖出房子来，还有一段时间。所以我想，能不能够让土地的开发时间、开发周期灵活一点，由开发商自己来决定。

　　李曙光:这源于现在土地使用的三类状况：

　　其一，国有土地是“统一所有，分级使用”，分级使用的实质是“地方所有”。这与分税制改革的后果相关。分税制改革使得地方政府承担了大量的事务而财政短缺。地方利益主要来自于三大预算外收入：行政收费、政府基金与土地出让金(与中央政府分享)。地方政府通过各种各样的收费，可以拿到超过70%的利润。有追求土地财政的冲动，土地的巨大收益与地方财政的短缺使地方政府不得不“借用”甚至“借有”国家所有的土地资源；

　　此外，集体土地是“分类管理，分类流失”。 在土地用途分成农用地、建设用地、未利用地三类并按用途使用的法律框架下，所谓的集体用地，实际上是被某一个群体，某一个主体使用，而不是真正的集体概念，这就使得土地产权极其混乱。集体所有的土地在实践中成为村镇所有，乃至某些有支配实力的人所有。

　　最后，土地规划是“分区规划，互相打架”。这主要是土地规划的性质不清晰。各城市的规划应该是法律，可在许多城市，换一任市长就换一个规划。刚刚通过城乡规划法(2007)，希望有点改善。再加上一个共同的问题是土地的登记混乱、流转中缺乏统一公正公开的程序。

　　陶然：现在的房价问题与土地供给有密切关系。目前政府的政策是在耕地保护上要求不能突破18亿亩红线，实际上，一些遥感数据说明我国耕地不止18亿亩，此外，农业生产力的进步使得粮食单产提高的可能性很大。我国粮食供应不存在太大的安全性问题。

　　目前政府在进行基本农田保护、土地宏观调控的时候面临一个权衡：一方面要保证粮食安全，另一方面，如果完全保护农田，在很多地方限制了土地供应，房价会涨得很快，也会造成城市居民的满意度下降。目前地方政府出让的土地大部分是工业用地，只有少部分是商业用地和住宅用地，工业用地很多是零地价出让，扣除开发成本，一亩地还会亏很多钱，地方政府为什么要这么做？为了吸引投资。现在的GDP考核体制导致大家都来竞争投资，把投资吸引过来了，过几年增值税就会增加。

　　商业用地或住宅用地可以市场化的方式进行拍卖，虽然一次性能够拿到很多钱，房地产开发之后还有一些营业税。但目前我国尚未开征物业税，所以地方政府没有激励更多出让商业和住宅用地，招拍挂出让土地，地方目标是招拍挂的利益最大化，这样拍卖的土地肯定比社会要求的最优量要小。加上房地产开发的物业税没有开征，拍卖的时候宁愿少拍一点，交易的时候能够获得更多的价格收益。所以，地方政府会更多地拍卖工业用地，而相对少地供应房地产或者是商业用地。

　　任志强：这是政府供给方式的问题。很多城市都有开发项目，是先做规划还是后做规划，这是效率问题。全国到目前为止，容积率不到1：0.5，如果我们提高到1：0.8或者1：1，人均用地可以从168平米降到120平米。我国的可耕地是14%，未开发用地是17%，完全可以拿出1%的用地给城市人口居住。

　　土地供给的问题在于政府的计划性供应方式。比如北京预计2020年将达到1600万人，但是假如现在已经达到了2020年的人口，政府却要到2020年才能供给现有人口的土地，这就造成供不应求。北京现在人均居住面积是全国最低的，可是每平方公里却不到700人，上海是每平方公里居住2600多人，香港是8000多人，石家庄是4000多人。所以说，现在的问题不是缺地。顺义这么多地都不盖房子，都变成绿地了，这些地拿出来能够住2000万人。俄罗斯也有1/6的人口在莫斯科，所以我们根本不用为土地问题发愁。

　　主持人：刚才说到土地政策是造成现阶段土地供求矛盾的主要原因。我国现行的土地政策存在哪些问题？

　　李曙光：我在四年前讨论国有企业改革时提出：城市土地改革应从破产国有企业的土地开始，即从破产的国有企业的划拨地的转让出售开始，来筹措安置破产国有企业职工的资金，土地资产可以作为支付国有企业改革的成本，特别是安置下岗职工经费的来源。那时是一个粗浅的想法。

　　现在从宏观上看，土地制度改革遇到的问题是什么呢？

　　第一，土地制度改革遇到的是结构性问题与体制性问题。中国土地权力的来源是有问题的。关于土地的立法，有宪法、物权法、土地管理法等大法，还有无数个部门规章与各城市规划等小法，大法、小法存在冲突的最大问题就是没有一个对土地产权准确、全面的一个法律上的初始界定。现行法律把土地界定为公有制：全民所有和集体所有。《土地管理法》第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

　　在我看来这两种所有制有些问题值得讨论，如土地国有，它把土地产权的所有人定为国务院，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。同时土地法第二条又规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。产权所有人在征用土地时要给别人补偿，要给非所有人补偿，这自相矛盾。这意味着这个土地产权是有瑕疵的。麻烦就出在土地在我们立法上的初始界定不清晰上，也就是说宪法、物权法等规定的土地国有所有权是不完整的，其他主体可以使用、占用、处置这个土地。

　　李平：和农民相关的土地法规无非有三种：第一是农用集体土地的法律，第二是涉及集体建设用地的法律，第三是征地法律。

　　就农地而言，主要任务不是立法改革，而是落实、实施现行的法律。就农地法律而言，唯独剩下的一个主要问题就是农地抵押。物权法在这个问题上的反复，显现出中央担心放开抵押会引起农民失地、银行屯地、管不住土地转用等问题。其实无论是通过法律措施还是银行实践，都可以规避这三点。比如中国完全可以引入美国的家园地豁免法律，规定部分农地可以作为保证农民最低生活水平的口粮地，不准抵押权人(银行)通过拍卖抵押的口粮地来实现抵押权。这样一来，口粮地的抵押也许不会被银行所接受，但其它农地则可以抵押。

　　政策性征收法律在中国是一个空白。所谓政策性征收，就是不征地，但是把土地的经济性用途完全消除掉。比如天然林保护工程，政府通过规划把经济性用地划为绿地，不准有任何建筑等。怎么给农民保障？这在法律上是缺失的。

　　农地直接入市的实践

　　主持人：广东率先开始了“农地直接入市”的实践，有学者提出这是保障农民土地权益和解决当前土地供给矛盾的有效途径，如何看待农村集体土地的这一流转方式？农地入市推进的可能性与难点在哪里？

　　王卫国：首先是所有权平等。国有土地、集体土地所有权都是宪法规定的权利，为什么国有土地可以流转，集体的就不能？第二，农民有发展权。既然是属于农民的土地，农民为什么不能拿来发展？相反，把城市建设和国家征收建立在使农民子孙后代失去生存资源的基础上，这也是不公平的。这关系着社会的长治久安。

　　当然物权法也有突破，它没有将土地管理法中只容许国有建设用地流转的规定写进去，这实际上是为下一步改革留下了空间。关于宅基地问题，物权法也没有照抄土地管理法。它对宅基地的主体没有明确限定，没有说是只能由农村居民享有，这也是留下了改革空间。农村人可以到城里来买房，城里人为什么不能到农村买房？随着城市人口老龄化，人口居住成本不断攀升，很多人愿意下乡。实际上现在广东省也有立法上的突破，国务院的一个通知性文件也表达了这个意思。下一步需要从整体制度上突破。物权法只是调整所有物权法律当中的一个，是一个框架性的法律，解决了一部分问题，但不可能要求它解决所有的问题。中国的土地制度还在进展之中，立法不可能超前，所以能够留下这两个口子已经是很大的进步。

　　李平：集体建设用地入市，我认为是非常必要的，但中国的农地制度有一个特征，就是在农民与国家之间，还隔有一个集体组织。集体建设用地进入市场，毫无疑问会带来巨大的收益，甚至可能是天文数字的收益，这个收益在中国现行的农村行政体制下，有多少能落到农民的手中？减少政府的征地范围，让农民自行卖地，究竟是让集体受益，还是让拥有土地承包经营权，或者是拥有那片宅基地的真实的农民受益？这是一个政策取向问题。如果不先解决这个问题。马上让集体建设用地入市，那么农民个人的收益有可能得不到保障，甚至会产生大量的侵权行为。今年五、六月份，我去一些地方看了34个村，就发现当地的集体卖地存在大量侵犯农民权益的行为。

　　“28号文件”规定：征地补偿主要用于解决失地农民的问题；物权法也明确规定：承包经营权人失去土地，有权得到征地补偿，但是物权法并没有说集体有没有权得到。山西已经规定了是“二八开”，征地补偿集体得20%，失地农民得80%；福建的规定是大多数归失地农民；广东也要求50%以上存入农民的定期帐户。下一步立法首先要解决的是农民的分配得利问题，我个人认为农民所得至少应该占到70%以上，应该用法律的形式把它固定下来。原来的土地管理法实施条例规定，征地三大补偿中最大的补偿即土地补偿费是归集体所有，由集体发展集体经济，现在物权法打破了这条规定，物权法的规定是承包经营权人享有土地补偿费。

　　陶然：我同意农地直接入市，但其中有个很关键的问题需要解决，那就是地方政府有没有激励这样做，我国的财产税还没有征收，地方政府只能通过征地然后拍卖拿到一些收益。除了财产税外，土地从农地转为非农地有一个增值，这个增值不是农民本身造成的，而是整个城市的基础设施投资，政府可以征收一定比例的增值税。要激励地方政府推行农地直接入市，就要逐渐引入土地增值税和物业税。

　　主持人：在农村土地流转中，小产权房与宅基地的流转也是当前讨论比较激烈的一个话题，您如何看待小产权房的合法性问题？如何保障小产权房及宅基地交易的安全性？

　　任志强：先说产权，1949规定了城市房屋归公，那个时候没有宅基地问题，宅基地是形成了集体土地之后才出现的。1979年允许土地有偿使用，1982年说依法可以进行转让，但这里恰恰不包括集体土地。集体所有和国家所有都是公有产权的一种。现在是两种产权混在一起。集体土地产权限制了交易权，这是一个很大的问题。

　　小产权房和大产权房很大的区别是公共设施的费用是由政府承担、农民承担还是开发商承担，小产权房之所以便宜是因为它不承担公共设施。美国在140多年前提出了分区立法制，即当地居民有权决定规划，比如旅游区的居民投票不允许修高速公路，联邦政府也没有办法，这个道路能满足1000人，如果修高速公路就变成10000人，旅游区就被破坏了。

　　王卫国：对于农村地区开发出售的所谓“小产权房”，法学界认为不能说它不合法，只能说依据城市房地产管理法的现有城市房地产登记制度不包含它。但从产权的角度讲，首先农民的集体所有权是合法的，所以派生出来的使用权也是合法的，因为市场的基本规则是 “无禁止则许可”，所以，使用权进行适当的流转，如果没有超出土地用途和规划管理，就不能说它违法。而今后在物权法框架下的不动产登记涵盖了城乡地区。随着城乡规划法的出台，从规划到市场交易和产权登记，都应该城乡一体化。

　　小产权房出现后，我也在思考一个问题，如果立即将农村建设土地可以流转写入物权法，那会是什么局面？有可能是新一轮的圈地运动：开发商和乡镇干部马上趁着农民还没有醒悟过来时，把大量土地给圈了。所以应当有序流转，一步步进入市场，可以用交易所的形式，只允许场内流转，不允许场外流转，交易方式可以是集体建设用地的转让、出租、出资、抵押，将交易所建设为审批、登记、税收一条龙的机构，既方便了交易，又降低了交易成本，也使交易行为和管理行为公开化、透明化。以往留下的问题，包括小产权问题，都可以通过交易所加以规范；国家的税收措施，包括物业税，也可以在农村土地交易所这个范围内率先实行。通过这么一个平台来培育农村土地市场，进而推动城乡土地市场的一体化和规范化。

　　李平：关于宅基地，现在的物权法把农村土地承包经营权、城市土地使用权和农村宅基地使用权都划归为物权，但这几大物权有一个很大的差异。如承包经营权和宅基地使用权都包括占有、使用和收益的权利，唯独宅基地只有占有和使用的权利，收益权被拿掉了，而收益权则是和流转相关的，这说明立法者不赞成宅基地的流转。土地管理法第61条规定，出卖出租农村住房的农民不得再申请宅基地。在中国，无论是抵押还是买卖，都是地随房走。从这方面来讲，可以说法律没有完全禁止宅基地的出售，但它必须和房子连在一起。不过，即便认定宅基地可以流转，也还存在一个交易安全问题。除了农地承包经营权外，我国的土地使用权登记生效，不经登记，流转不发生效力。尽管法律没有明说宅基地是否要登记生效，但物权法第155条规定已经登记的宅基地使用权转让应当登记。也就是说，如果宅基地已经登记，那么不登记的转让就没有法律效力。在登记过程中，土地部门很有可能会按照土地管理法和国家现有的规定、法律上对宅基地转让的限制而拒绝登记，那么购买宅基地所得到的产权就无法受到保护。比如，不少地方在“建设新农村”和“城乡一体化”口号下推进所谓“住宅向小区集中”，让农民放弃原来具有完全产权的宅基地和住房，搬进只有小产权的公寓楼，不能登记，也没有房屋和土地

产权证，使农民原有的完全产权变成“小产权”。另一方面，如果农民转让宅基地几年后看到地价涨，要把宅基地收回来，当年的受让方也会由于转让没有效力而得不到法律的保护。这种情况在北京郊区已经出现，说明没有法律认可的交易，安全得不到保证。