机构改革：从行政管理到公共服务

　　本报评论员 周慧兰

　　早期改革：膨胀—精简—再膨胀

　　《21世纪》：1982年的机构改革，国务院部门数量减少，人员编制也从约5万人减少为约3万人，但是，到1988年时，工作人员总数又达到了5万。这种“膨胀—精简—再膨胀”的现象后来一再出现，原因是什么？

　　张卓元：机构虽然并了，表面上看人员也撤了，但政府的很多职能还没有转换，工作还是那么多，人员不够就去借，比如中央的编制是20个，不够用就向地方借，于是就出现了一再膨胀的现象，因此精简机构最关键的是要转换政府职能。

　　从目前来看，中央机关的公务员人数并不算多，人员多的是地方，特别是乡一级，其次就是事业单位，现在事业单位有3000万人。对于事业单位，到现在为止我们也没有过大的动作，曾经有过一点，就是将原来部委的设计院、研究院等并到企业当中，但还是有大量事业单位(特别是学校)的人员并没有改变。

　　汪玉凯：1982年的改革，虽然裁减了机构，裁减了人员，但后来都发生了反弹，这种“膨胀—精简—再膨胀”的现象一再出现，既与当时改革所面临的背景有关，也与改革的目标有关。

　　改革开放初期，因为计划经济思维的制约，认为以经济建设为中心就必须增加机构、部门和人员，从而导致各级政府机构、部门快速地、人为地增加。到1977年，国务院只有57个机构，到1982年却达到了100个。同时，粉碎“四人帮”后，大批老同志出来工作，却没有这么多的领导职位，只能增加副职。据统计，当时冶金工业部，正副部长一共24位。因此，当时面临着机构庞大臃肿、队伍严重老化等问题。

　　1982年改革的意义并不在于精简机构和人员，其深刻影响主要是三个方面：第一，开始建立正常的干部离退休制度，打破领导职务的终身制。第二，邓小平提出“革命化、知识化、年轻化、专业化”的四化标准，改造党政干部队伍，使一大批知识分子走向了领导岗位。第三，在这次改革中，探讨了一种新的管理模式，即“地市合一”，把行署撤销，实行市管县体制，最早在苏州、无锡等经济比较发达的地区实施，最后推广到了全国，这避免了行政机构的重叠。

　　但是，1982年改革以后，人员“膨胀—精简—再膨胀”的现象一再出现，这主要有以下原因：首先，1982年的改革并没有提出转变政府职能的概念，改革主要集中在中央部委，地方的改革并没有深入下去。其次，行政体制改革孤军深入。1987年以后，中国既要搞国有企业改革，又要搞政府改革，如果再搞事业单位改革，那就是三架马车都要往前推进，没有一个安定的领域。所以，1987年以后，我们着力推进国有企业、党政机构和行政体制改革，把原有的130万家、2900万人的事业单位先放在一边稳住。以这种策略推进机构改革，导致在很多地方出现了行政单位和事业单位的数字游戏，行政机构编制不够就改成事业编制，或者把整个行政部门转成事业单位，每次改革后财政开支不但没有降下来，反而增加了10%-15%。最后，用单一的行政思维推进改革，只能解决行政管理层面的一小部分问题，关键的问题几乎一个都解决不了。因为行政体制和政治层面有联系，没有政治层面改革的配合，光靠行政改革解决不了问题。

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