机构改革：从行政管理到公共服务(3)

　　银监会为什么是事业单位呢？严格来说，银监会对银行系统的监督职能带有行政色彩，因为银监会可以对商业银行下达一些指示，但是当时并不想把银监会当成行政单位，所以就设为事业单位，兼具有一些行政职能。

　　从国资委后来的运作情况看，由于历史遗留问题太多，国资委要处理企业的关闭破产、下岗职工的安置，甚至包括原来经贸委遗留下来的一些问题，所以这些年国资委许多精力都用在处理历史遗留问题上了，而真正用于出资人职能上的还不够多。但是我们设立这个机构的最初目的，就是要让它履行出资人的职能、股东的职能、老板的职能，所以它也需要从一个比较混合的职能向出资人的职能过渡，这个过渡期会相当长。

　　汪玉凯：作为行业监管机构，国际上有证监会，有保监会，我国的银监会就是参照它们组建的。而国有企业改革，国际上并没有现成的样本可以效仿，所以当时很难给国资委定性。为了加强国有资产管理，使管人、管资产、管事这三者统一，中央决定将国资委改组为国务院的特设机构，专门管理国有资产。后来有关国资委的职能定位也出现了一些争议。当时这样做主要是出于对国有企业改革的特殊阶段所做的特殊考虑。

　　把握机构改革的原则和时机

　　《21世纪》：改革开放以来，国务院共进行了6次大规模的机构改革，这些改革是否有共同的目标和特征？它们与整体改革是什么关系？

　　张卓元：每一次政府换届，都会面临一些突出的问题，而每一次机构改革，正是为了解决这些问题。以2003年的机构改革为例，当时有人出于保护森林资源、保护生态的考虑，提议效仿农业部，将林业局改为林业部，但是人们认为这个矛盾在当时并不是很突出，应该先抓主要矛盾。2003年的主要矛盾是什么？2002年11月党的十六大报告提出，要改革国有资产管理体制，建立代表国家履行出资人职责、享有所有者权益的机构。2003年要落实十六大精神，最紧迫的任务就是先把国有工商企业的国有资产管理体制建立起来。十六大报告中只是笼统地说国有资产，并没有区分金融资产和工商企业资产，没有区分经营性资产、非经营性资产和自然资源。但到了2003年机构改革的时候，却确定国资委只管国有工商企业的国有资产，而金融资产、自然资源、非经营性国有资产，都没有纳入国资委的管理范围。这样做，同样是出于解决当时最紧迫问题的考虑。可以说，每一次机构改革，都是为了解决当时面临的最紧迫、非解决不可的矛盾和问题。

　　汪玉凯：应该说，每次机构改革所处的环境不同，面临的问题也有很大差异。从整体上看，中国的行政管理体制改革，走的是一条螺旋式上升的道路，政府管理从适应计划经济体制走到了今天大体能够适应市场经济体制，是一个漫长而艰难的过程。

　　行政体制改革、政府机构改革和整体的经济体制改革是一种相辅相成、互为因果的关系。机构改革的每一次任务，都是经济体制改革深入以后提出来的。反过来，机构改革的实施，又进一步推动了经济体制改革的深入。1982年进行第一次机构改革时，经济性质是以计划经济为主、市场条件为辅。1988年进行第二次机构改革时，经济性质是有计划的社会主义商品经济，虽然有“有计划的”、“社会主义”这两个限制词，但性质完全变了，变成了商品经济。1993年的第三次机构改革时，经济性质是建立社会主义市场经济体制。也就是说，随着经济体制改革的深入，我们对经济性质的判断上了三个台阶，而行政体制、政府机构，也随着对经济性质判断的深化而不断地做出调整、进行改革。