机构改革：从行政管理到公共服务(2)

　　《21世纪》：1988年的机构改革，合并几个部门组成大部，比如合并机械工业委员会和电子工业部组建机械电子工业部，但是到1993年机构改革时，这些大部基本上又重新拆分或撤销,从分到合再到拆的原因是什么？其中，能源部备受关注，这个部1988年成立，1993年却又撤销，而且至今没有再组建，原因是什么？

　　汪玉凯：这主要是受到了计划经济思维的影响，1988年提出合并几个部门和现在提出组建大部制并不是一个思路。计划经济的思路就是归口管理，例如，1988年之前，中国能源管理职权主要分布于石油部、煤炭部、核工业部、电力部等四个部委。1988年政府机构改革，煤炭部、石油部、核工业部改为公司制，其政府职能加上原电力部共同组成能源部。1993年能源部被撤销，煤炭部和电力部重新恢复，石油天然气总公司与核工业总公司没有再回到国务院部委序列。也就是说我们过去的改革虽然取得了很大的成就，中国实现了由计划经济的政府转向市场经济的政府，但是改革仍然存在目标的低效率重复问题。比如1988年以后的每次改革都有政企分开、转变职能、降低成本、裁减人员、裁减机构、提高效率，但是，每次改革都难如人意，我们的改革陷入了改革目标低效率重复的怪圈。

　　1992年之后：顺应市场经济体制

　　《21世纪》：1998年的机构改革，撤销了大多数专业经济部门，比如电力工业部、煤炭工业部，其中一些转为行业协会，部委数量从41个减少为29个，这可以说是变动最大的一次机构改革。为什么这次能够如此大刀阔斧地进行机构改革？有利条件是什么？一些部委是否真正实现了向行业协会的转变？

　　汪玉凯：1992年邓小平南巡讲话之后，中国提出建立社会主义市场经济体制。既然经济体制改革的目标转变了，那么过去完全按照计划经济模式构建起来的政府管理体制和组织机构，就必须进行大刀阔斧的改革，以适应市场经济改革的需要，所以在1993年进行了第三次行政体制改革。但是，1992年刚提出市场经济体制目标，1993年就进行机构改革，时间太短，没有能够真正按照市场经济体制的要求去做。随着改革重心的转移，改革的形势越来越复杂，暴露出来的问题也越来越多，1998年的政府机构改革就是在这样的背景和压力之下展开的。政府职能转变迟缓、机构臃肿，各种矛盾到了一种白热化的程度，使得政府机构到了非改不可的境地，所以，这次改革的步子非常大，其中直接管理工业的部委就被砍掉了一半。

　　1998年的机构改革是比较成功的，但也有问题，这次改革提出的转变政府职能的目标没有完全实现。改革之后，行政编制不够，用事业编制，很多部委借了下面部门的人或者事业单位的人，这说明政府职能还没有真正转变。到目前为止，大部分被裁撤的国务院部委基本上变成了社会中介机构，即行业协会，但是这些行业协会的职能并没有很好地发挥出来，很多还是“二政府”，像轻工总会、机械工业联合会等，都应该属于民间组织，但其中的成员大部分是公务员分流出去的，这就造成了政府机构和社会组织不分。

　　《21世纪》：2003年的机构改革，成立了国资委和银监会，但它们一个是特设机构，一个是事业单位，这样的设置是出于什么考虑？

　　张卓元：国资委为什么定为特设机构呢？当时的考虑是不让国资委有明确的行政职能，而只想让它履行出资人的职能，或者说履行股东的职能。当时曾设想过作为法定机构，后来觉得不太好，就用了特设机构。