大部制改革：构建有限而有效的现代政府体系(2)

　　现在大部制所需要的支撑条件还不足，需要强化和清理。能不能首先处理结构问题，再优化功能？我认为前者才是大部制改革的优先问题。

　　解除部门利益的杯葛

　　《21世纪》：涉及到撤并的部门很容易对改革有抵触情绪。在国务院机构改革层面，“大部门制”改革如何跳出“机构撤并”而职能、人员配置并无实质改进的危险？如何破除相对固化的部门利益？

　　任剑涛：大部制是改革“改革者”，涉及到的是部委机构职能调整与规范设定以及一批官员的安置，难度可想而知。因应于司法、社会、市场的不同关系，各个部门利益盘根错节，并不会因为国务院的部委改革就会被自然触动。

　　李强：现在行政管理体制的主要不足是政府越位与缺位并存。在极端情况下，有利可图的事项，有些政府部门就可能趋之若鹜，制造寻租和创租的机会。凡是关乎国家社会重大利益、长远利益但不会带来部门利益的事项，有些政府部门就不那么积极。

　　这次文件明确将提供公共服务的职能交由基层政府，强调中央政府在重大问题上的决策责任。这次改革牵扯的问题相当多，难度相当大。改革不仅仅是简单的机构撤并的过程，重要的是建立权责清晰的管理体制。

　　《21世纪》：大部制改革涉及面如此之广，是否会面临改革动力不足，难以真正推行到位的挑战？

　　任剑涛：大部制改革的第一个动力是，政府需要与社会建立稳定的关系。社会和市场的力量开始强势地介入政府改革，这是政府改革的首级动力。在社会与政府、人大互动加强的情况下，政府机构及其官员对社会的效用变得重要起来。

　　第二是市场的动力，富人要求保障他们创造财富的权利，穷人要求政府维持市场的公正性，保障穷人有平等的参与机会。

　　政府内部的改革动力源自于政府部门之间的权力与资源分配不均。比如审批权过大的部门受到了这次改革的冲击，减少了直接审批，增加了协调功能。

　　“行政三分”牵动全局

　　《21世纪》：随着“大部制”改革的推进，部门整体权力将被放大，接下来要在行政系统内部探索施行决策、执行与监督三权分离。这意味着在决策的民主化与科学化，部分执行功能的外包，以及社会监督和舆论监督要真正到位等三个环节都必须大量引进社会力量。但目前我国的听证制度、民间智库机构、社会组织的发育、媒体的独立性等都还面临着不足或发展瓶颈。这些困难是否会影响到行政改革的有效推进？如何解决？

　　任剑涛：大部制改革还是政府内部权力结构的改革，但也很需要外部的支撑。现代政府的决策是一个精细化的过程，政府信息和决策过程必须公开，社会要组织化地参与，参与者要有专业水平。比如听证制度本来是一个全世界普遍的做法，但我们经常听而不证，外部力量对决策的影响力度严重不足。

　　行政执行的外包在发达国家也非常常见，前提是必须有健全的法律及法律的执行机制，如果外包给利益相关者怎么办？从监督方面来说，我国的监督需要有一个内外相一致的体系，各种力量都应该盯住政府。但公民组织的建构还是一个非常漫长的过程。

　　《21世纪》：根据深圳的“行政三分”改革的经验教训，在行政系统内部施行决策、执行与监督三权分离的难度比较大。您怎么看当前的“分离”思路和具体方案？如何建立起更有效的“以权力制约权力”的机制？

　　任剑涛：大部制必须秉持的基本原则目前还很难尘埃落定。行政三分的设计架构有两种，一种是中国目前期望实行的内生结构，即在行政权内部进行决策、执行、监督三权分割。另一种是外生的，决策权交给国家权力，行政权留给政府权力，监督权留给司法。现在我国走的是内生结构的道路，它所要克服的障碍之一是，行政部门以效率为导向，内部的行政三分可能导致行政效率难以因为大部制的改革而得到相应提高。

　　此外要提防落进一个圈套，原来的小部门相互牵扯的利益是利益的小切割，现在大部委有可能在全国范围内把某个领域控制起来，使大部委之间的利益更难以撼动。必须高度重视外生结构和内生结构之间的巨大不同。