大部制改革：构建有限而有效的现代政府体系(3)

　　我国探索的这种行政三分需要进行精心设计，不能让有的部委决策，有的部委执行。这不能改变小部委制的利益分割问题。应该是在一个部门内部，政务官负责决策，事务官负责执行，同时也进行内部监督，这样的行政三分才有真实意义，而统计局、审计署、监察部等负责外部监督，各个部门之间的制衡形成一个大的布局。

　　构建有限而有效的现代政府体系

　　《21世纪》：与以往几次改革不同，这次的“大部制”改革是实现整体行政管理体制改革“2020年目标”的一个关键环节。您如何理解本轮行政改革的目标？

　　李强：本轮改革的核心是深化政府职能转变，构建一个以提供公共产品与公共服务为目标的政府。现代社会的运作、尤其是市场经济的运作需要厘清国家和社会的界限，要求构建一个权力有限而有效的现代国家体系。

　　这次改革试图将转变政府职能的改革进一步深化。从制度层面上来看，将转变政府职能概括为“四个分开”，政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，包含的内容深刻而且体现了强烈的改革精神。从功能性角度上，明确了中央政府和地方政府的职能分工，同时规范了政府在监管、执法、市场准入方面的行为。

　　这次行政改革的目标可以概括为：其一，进一步转变政府职能，厘清政府与社会、政府与市场的关系，将政府职能限定在为社会提供公共产品和公共服务的范围内，解决政府越位和缺位的现象，最大限度地实现政府的公共性。目的是进一步完善社会主义市场经济，反腐倡廉；其二，合理配置政府内部的功能与机构，实现政府机构配置合理、运作协调一致、宏观控制有效；其三，进一步理顺中央政府与地方各级政府的关系，强化中央政府的宏观调控能力，强化地方政府提供必要公共产品的能力。

　　我理解国务院的大部制改革的着眼点在第二个方面，是对国务院内部机构的设置和事权划分进行改革，使结构和事权相一致，优化机构配置。

　　《21世纪》：如您所说，大部制改革的着眼点仅在行政体制改革的一个方面，怎样看待这次出台的“国务院机构改革方案”和整个行政管理体制改革的关系？

　　李强：舆论界目前的主要关注点是“国务院机构改革方案”。而十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》是我国行政管理改革的重要文件，应该把两者结合起来理解。二中全会通过的意见是今后12年(到2020年)行政管理体制改革的总纲，而这次提交国务院的方案是实现总纲的一个具体举措，它仅涉及总纲的一个方面。二中全会的文件具有强烈的改革意识。这个文件的目标如果能够如期实现，我国行政体制改革与社会经济管理模式就会发生重大变化。从1978年三中全会以来以构建现代国家为目标的行政改革将基本完成。

　　从宏观的角度来看，中国的治理结构改革分为两方面。第一方面是解构计划经济时期的全面管制体系，在这个基础上构建与市场经济和市民社会发展相适应的现代国家框架。第二方面是大力推进社会主义民主建设，使现代国家的权威建立在民主原则之上。就中国的实际情况来看，第一方面的改革直接关乎经济的运作、法制的完善与社会的稳定，是改革的首要任务。第二方面的改革应该在和第一方面的改革协调的基础上逐步摸索进行。中国自1982年以来以转变政府职能为核心的机构改革在本质上是为建立现代国家而进行的改革。这几次改革为社会主义市场经济制度的建立、为经济发展提供了保障。这种改革路径的选择是与前苏联、东欧政治改革的根本区别。

　　《21世纪》：“政事分开”、“政府和市场中介组织分开”是此轮行政改革中的一个新的改革领域，您如何分析此项改革的意义？

　　李强：政事分开是这次二中全会的一个亮点。政府职能转化的核心是将政府的非公共性职能，即政府直接运作经济、社会的职能剥离出去，使政府维持公共性与高效能。

　　改革开放三十年来，政企分开的改革已取得实质性成就。与企业改革相比，事业单位的改革十分滞后，事业单位管理与运作模式还带有强烈的计划经济时代的特征。这次改革不仅提出“政事分开”目标，而且相对具体的将事业单位划分为三类，有针对性地进行解决。在谈到事业单位改革时，文件中用了“完善法人治理结构”的提法，相当有新意。这是政府探索对教育、科技、文化、艺术等事业单位进行有效管理的新模式。

　　事业单位不同于政府机构的监管模式，增强事业单位的生存权，减少对政府的依赖，国外有过不少成功的经验。日本推行的大学“法人化”改革就是一例。事业单位改革是个大改革，将改变以“编制”区分劳动者身份和待遇的情况，推进统一的劳动力市场的建立，提高政府的行政效率，促进社会公平。

　　政府与市场中介分开也非常的重要。许多所谓中介，是由原来政府部门转化，虽然在名义上是中介，实际上却扮演着准政府的角色，他们通过制定的行业规矩、准入条例等干预市场在资源配置中的基础作用。政府和中介组织分开，将规范行业协会的职能和运作模式。

　　《21世纪》：您提到，这次转变政府职能的改革方案除了四个分开的提法外，还从功能角度规范了政府的行为方式。是否可以解释一下？

　　李强：在转变政府职能方面，除了体制性改革举措外，还从功能性角度明确了改革的方向。其中几点尤其值得注意。

　　一是明确中央政府和地方政府职能方面的分工。中央政府要加强对经济与社会事务的宏观管理，地方政府要加强提供公共服务的能力。这一提法还是相当对症下药的。这次文件明确将提供公共服务的职能主要交由基层政府，强调中央政府在重大问题上的决策责任。

　　二是专门提到改革政府在监管、执法、市场准入方面的行为。近几年来，社会各界，尤其是经济界对政府职能的扩张有许多批评。政府部门通过资格认证、市场准入、监管等手段，将许多权力揽在政府部门手中，制约了市场经济的发展，干扰了市民社会的运作。这次文件明确提到这些方面的改革目标，有强烈的针对性。

　　《21世纪》：中央政府与地方政府在职能方面的分工问题得到一定程度的强调，两者权力的制度化与法律化是否有可能通过这次改革出现突破性的进展？行政层级过多的弊病如何解决？

　　任剑涛：横向分权已经被我国承认了，这是一个伟大进步，现代政治文明是我们的一个指南。但是对中国来说，纵向分权的问题还没有完全解决。中央政府与地方政府如何制度化分权？大部制的另一个意义，就是在纵向分权的问题上，找到了高端的起点。

　　现在的财政结构是中央政府最宽裕，省级政府持平，基层政府主要靠转移支付。大部制改革首先是优化中央政府机构，随后，纵向分权就成为一个需要考虑的问题。

　　(任剑涛访谈部分未经作者修订)