学者:现行宅基地制度面临问题 三权分置打破人地捆绑

　　乡土中国

　　宅基地“三权分置”的正式提出，不仅为新时期宅基地制度顶层设计奠定了基础，也为城乡生产要素平等自由流动创造了条件。

　　2018年中央一号文件明确提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。

　　中央在正式文件中首次提出宅基地“三权分置”，旨在加快补足农地制度（承包耕地、集体经营性建设用地、以宅基地为主的集体非经营性建设用地）改革中宅基地这块最短板，增强新时期农村发展新动能。

　　农村宅基地制度由来已久

　　我国农村土地主要分为农业用地、集体建设用地（宅基地、集体经营性建设用地、公益性公共设施用地）以及其他土地。

　　其中，农村宅基地在我国已经有很长的历史了。早在合作化运动发展到农村人民公社阶段，就伴生了宅基地制度。“宅基地使用权”概念1963年3月在《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中首次出现。不过，彼时农民并非唯一被允许拥有宅基地的群体，部分城镇居民也拥有宅基地。

　　1998年《土地管理法》颁布后，之前城镇居民的宅基地使用权变成了城市建设用地使用权。此后，农村宅基地（简称“宅基地”）被划为农村“非经营性建设用地”。关于宅基地使用权的买卖，则由1950年颁布的《土改法》中的“土地所有权的买卖”，演化为《中华人民共和国宪法修正案》（1988年）中的“土地使用权的转让”。

　　2007年颁布的《物权法》将宅基地使用权界定为在农村集体土地之上建立的用益物权。鉴于宅（私有）、基（集体所有）处于分割状态，规范农村宅基地使用权转让的具体法律法规迄今未出台，实践中宅基地使用权的转让主要表现为政府征地。

　　迄今，宅基地的主要功能是保障农民居住，宅基地及农房的资产资本功能受到抑制，宅基地的物权权能依旧处于残损状态。

　　现行宅基地制度面临一些问题

　　从上文可以看出，我国现行宅基地制度面临一些问题，主要表现在以下几个方面：

　　一是人地捆绑，即农村集体经济组织成员资格是获得本村宅基地使用权的必要条件。在农村人口不可逆转的城市化进程中，宅基地使用权的配给制度已失去意义，不仅不利于农地资源的集约节约利用，甚至加剧了“人地捆绑”，成为城市化进程的羁绊，农村户籍成为香饽饽就是明证。

　　二是转让限制，宅基地使用权转让限制政策与转让需求之间的矛盾日益尖锐。1986年，“保护耕地”上升为一项基本国策。1999年5月，国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，农房不得向城市居民出售。次年10月，《关于深化改革严格土地管理的决定》禁止城镇居民在农村购买宅基地。

　　三是其他权能限制，比如限制收益权与处分权抑制了宅基地使用权的资产资本功能。《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权，但只明确规定其权能包括占有和使用，未对收益权与处分权作出规定。由于宅基地使用权的流转仅限于本村集体经济组织成员之间，交易者的同质性导致实际发生的合法交易极为稀少，流动性不足直接限制了宅基地使用权的价值。

　　四是权利存续期不明，宅基地使用权的物权性与福利性并存。即宅基地使用权“一级市场”取得的福利性与“二级市场”取得的多样性（继承、交易等），这一现状正是2018年一号文件中提出的探索“资格权”与“使用权”的背景与切入点。同时宅基地使用权作为物权，却无使用期限限制，农房与国有土地上所建的、具有自由交易功能的商品房明显不同，凸显其土地使用期限优势，也正是城里人趋之若鹜的重要原因之一。

　　总之，我国农村宅基地制度以“人地捆绑”“宅基分割”“限制流转”“无偿使用”为其主要特征，该制度不仅早已脱离了“人地分离”的现实，且在城镇化进程中宅基地占地面积不降反升，农宅资产闲置和农地资源浪费日趋严重。有数据显示，目前农村宅基地约2亿亩，其中大量被闲置。

　　我国宅基地制度改革逐步开展

　　近年来，随着经济转型步伐加快，城乡一体化进程提速，党中央、国务院加快了补足农地制度改革短板宅基地制度的改革战略部署。

　　2015年一号文件提出“稳步推进农村土地制度改革试点”。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。同年1月，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》由中共中央办公厅和国务院联合发布，我国宅基地制度改革正式进入试点阶段。7月，宅基地改革试点工作在全国33个区县试点实施。

　　2016年中央一号文件进一步提出了“加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作”“完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障新机制”。3月，国务院六部委联合颁发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。同年9月后，宅基地改革试点进入统筹推进阶段。

　　2017年中央一号文件对落实宅基地集体所有权、维护农户宅基地占有和使用权，增加农民财产性收入。2017年11月20日，习近平总书记主持召开的十九届中央深改组第一次会议，强调指出：拓展宅基地制度改革试点不得以买卖宅基地为出发点。

　　紧接着，今年的“一号文件”正式提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。

　　宅基地“三权分置”是重要突破

　　宅基地的“三权分置”与集体土地承包经营权分置相似，即在保持宅基地集体所有权的不变情况下，鼓励以农村住宅和使用权的流转、租赁、抵押等方式获取财产性收入，其核心或突破点是对宅基地居住功能之外的资产资本功能的进一步认定。

　　不过，宅基地“三权分置”与承包地“三权分置”的不同在于，承包地的经营权鼓励流转、鼓励适度集中，而宅基地并不鼓励集中到少数人手里。

　　总体上看，现行宅基地制度改革中兼顾农地资产性（于个体）与资源性（于整体）的制度框架尚不清晰，如今中央一号文件的相关规定，为新时期宅基地制度框架的建构奠定了基础。下一步在改革试点中要认真开展宅基地“三权分置”、特别是农户宅基地资格权的法理研究，探索宅基地“三权分置”具体形式，鼓励各地结合发展乡村旅游、下乡返乡创新创业等先行先试，探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的办法，加快形成可推广、可复制的经验。

　　总之，宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的正式提出，不仅为新时期宅基地制度顶层设计奠定了基础，也为城乡生产要素平等自由流动创造了条件。

　　□胡振红（华中师范大学经济与工商管理学院副教授）

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