文汇报：完善听证制度 制定统一听证规则是关键

　　何勤华 邹荣

　　●无论是价格法还是立法法乃至许可法，虽然确立了相应的公众听证制度，但是却没有规定公众听证的具体程序。这就决定了这些法律规定的公众听证制度尚难实现其公正、公平、公开的价值

　　●全国人大有关部门将于今年9月27日举行立法听证会，对个人所得税起征点问题广泛征求社会各界的意见和建议。全国人大首次用听证的方法进行立法，应当成为全国同类活动听证的楷模

　　●要使本次听证收到良好效果，有几个方面的问题值得重视：明确公众听证代表产生的办法和程序；建立听证回应制度；明确听证意见在立法中的作用；预先宣告听证的具体程序

　　全国人大有关部门将于今年9月27日举行立法听证会，对

个人所得税法修正案草案的个人所得税起征点问题广泛征求社会各界的意见和建议。通过听证的方式进行立法，其法律依据是立法法第三十四条的规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。虽然相对于全国大部分省市人大都已经将立法听证制度引入立法工作程序，全国性立法活动中还是第一次采用这种方法，但是由于是在国家立法中采用这种形式，而且这部法律涉及到每一个人的切身利益，相信这次的立法听证将是最有影响的一次听证。从某种意义上说，全国人大层面举行的第一次立法听证会，对于中国的立法民主化进程来说，具有标志性意义。

　　立法听证是我国听证制度的重要组成部分，其最终目的是保证立法最大限度的反映民意。在我国程序法制不断走向完善的进程中，作为程序核心的听证制度的建立与发展可以认为是最显著的成就之一。归纳我国立法上关于听证制度的规定，可以明显地看出，我国现行的听证包括三种类型：一是只适用于行政行为相对方的当事人听证。比如，行政处罚法规定，在行政机关实施处罚时，当事人有权要求行政机关说明处罚的理由与根据，有权陈述自己的观点和理由，有权为自己辩解，行政机关应当听取。二是权利义务受到行政行为影响的相关人的利害关系人听证。比如，行政许可法规定，行政机关批准申请人从事某种活动，如果对其他人的利益造成重大影响，应当事先听取利害关系人的意见。三是在公共政策制定或立法过程中的公众听证。比如，价格法规定，在实行政府指导价和政府定价的领域，政府在确定指导价和进行政府定价时，应当听取经营者、消费者、社会团体以及有关专家的意见。全国人大即将进行的听证就属于这种类型。立法中采用听证的方法，是为了实现立法活动公正、公平、公开，最大限度反映群众对于立法的意见。

　　值得注意的是，无论是价格法还是立法法乃至许可法，虽然确立了相应的公众听证制度，但是却没有规定公众听证的具体程序。这就决定了这些法律规定的公众听证制度尚难实现其公正、公平、公开的价值。这是已经进行的为数不多的公众听证没有取得良好效果的重要原因。而且，由于没有统一的程序和规则可供遵循，各部门、各地区完全凭借自己的理解进行听证，也显得极不规范和统一，客观上也影响了听证的效果。公众听证活动越来越程式化、表象化、形式化。群众评价听证会越开越像“茶话会”、“研讨会”，不但没有发挥公众听证制度的作用，反而在很大程度上妨碍了效率，更有甚者，成为某些部门掩盖、包藏不正当目的的手段和工具。显然，一个没有程序保障的公众权利，很难说是一项真正的权利，而一个没有程序制约的义务，很难得到有关机关的切实履行。

　　我们注意到，有关方面对全国人大的本次听证公布了一个初步的规则，对听证机构的组成、听证陈述人的产生等问题作了安排，这是保证听证正常开展的必要条件。根据以往各地公众听证的情况，要使本次听证收到良好效果，真正发挥公众意见在本次立法中的作用，有以下几个方面的问题值得重视：

　　其一，明确公众听证代表产生的办法和程序。总结此前某些公众听证活动被广泛诟病的原因，在很大程度上是因为听证代表产生的过程和标准，既不确定也不公开。由某些机构单方面选拔的听证陈述人的权威性和代表性，人们是有理由质疑的。因此，明确公听代表的选拔标准，公开选拔的过程，是确保公听制度实现其功能的重要规则。

　　其二，建立听证回应制度。公听制度中的代表，即使再有代表性，也只是某些具体利益群体的代表，这就决定了不可能所有的听证意见都会被采纳。公听的功能不在于立法机关必须采纳和吸收所有的听证意见，但有关方面必须向公众表明不接受代表意见的理由，这样才能使人信服。已经进行的某些公众听证活动之所以被指斥为“茶话会”，就是因为没有对代表意见进行分析，虽然经过听证，却仍然我行我素。久而久之，公众将会失去参与听证的热情。

　　其三，明确听证意见在立法中的作用。法律上的听证，与召开群众座谈会有着本质的区别。座谈会等只是一个民意收集的过程，而听证会上的听证代表的意见，应当是国家机关决策的依据，如果召开了听证会，而代表们的意见却没有得到反映，那么立法就不能说代表最广大人民群众的利益。因此，本次听证之前，就应当首先明确听证中的意见是本次立法的依据。

　　其四，预先宣告听证的具体程序。没有规范合理的程序作为保证，公众的参与权是难以保障的。因此，应当明确规定听证的具体程序，比如听证的方式、过程、各项听证工作的具体步骤等，只有按照事先公布的听证程序进行听证，才是令人信服的，应当绝对避免随着听证的进行，动态的安排听证的程序。

　　我们一向主张，为使我国公众听证制度真正发挥作用，实现公共决策的公正、公平、公开，必须建立统一的公众听证程序制度。在这一制度尚未制定的情况下，全国人大首次用听证的方法进行立法，应当成为全国同类活动听证的楷模，同时全国人大的立法听证模式的创设，也应当是制定统一公众听证程序的重要探索。

　　(作者分别为华东政法学院院长、院长办公室副主任)

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