中国投资：税制统一是否影响中国吸引外来资金

　　张汉林 李计广

　　自改革开放以来，为适应对外开放战略的需要，我国对外资企业在税收上采取了一些鼓励投资和引进技术的优惠措施，采取了分地区、有重点、多层次的税收优惠政策。其优惠之多、范围之广和时间之长，都是前所未有的。应当肯定的是，现有的外资优惠政策都有其产生的时代背景和必要性，对于利用外资和促进经济发展发挥了至关重要的作用。在国有企 业效率较低、民营经济发展饱受抑制的情况下，外资企业为我国经济带来了活力。外资对促进增加资本存量、增加就业、技术进步和产业结构升级、市场经济体制的完善，都发挥了巨大的作用。

　　然而，在入世三年后的今天，这种内外资不同税制所带来的问题日益凸现，成为阻碍内外资企业公平竞争的重要因素。从许多国家企业所得税的情况来看，虽然有些国家制定了一些针对外资企业的所得税优惠政策，但是对外资企业和本国企业分别实行两套所得税制度的国家并不多见。我国独特的内外资税制已经使竞争变得扭曲和复杂，阻碍了市场竞争和资源的有效配置。

　　现行外资税收优惠法律制度存在诸多缺陷：一是对内外资企业实行两套税制，外资企业税赋大大低于内资企业，导致不公平竞争；二是税收优惠层次过多，政出多门，管理混乱；三是税收优惠方法单一；四是税收优惠以地区性优惠为主，与国家产业政策不协调；五是由于税收优惠存在时限，导致部分外商通过重新登记或变更登记地方的办法来规避税法；六是由于存在大量的税收优惠、税法方面的漏洞以及税收征管过程中的种种不足，外资企业的税收流失极为普遍，多数外资企业连年亏损却连年追加投资，造成“长亏不倒”的怪现象；七是过度优惠政策竞争，一些内资企业通过境外注册“离岸公司”的形式，获得外资待遇。

　　经过20多年的发展，我国的投资环境已经从根本上得到了改善，统一内外资税制更是切实履行加入世界贸易组织承诺的必然要求。

　　内外资税制统一会影响我国吸引外资吗

　　内外资税制统一拉开了我国外资政策调整的序幕。就目前来看，仅仅评价内外资税制统一的影响意义不大。实际上，内外资税制统一不是也不会是单一的政策工具，肯定有相应的配套政策措施。评价内外资税制统一的影响，应从整体外资政策的调整来看，这样才更有意义。

　　当然，内外资税制统一对短期内我国利用外资会有一定的影响，毕竟税率改革所带来的利益调整是实实在在的。然而，站在国家利益的高度来看，现阶段量的影响已经无足轻重，质的改善才是关键。

　　从我国引资来源来看，港澳台及周边国家和地区中小资本向我国大陆进行产业转移的阶段已逐步结束。我国已经进入较为成熟的引资阶段，大型跨国公司资本的进入将成为主流。跨国公司选择我国的原因主要取决于我国的整体投资环境，包括：市场规模庞大，且正逐步由“潜在的市场”转变为“现实的市场；法律法规体系日趋健全，拥有完善和健全的配套产品体系以及配套基础设施；“取之不尽”的廉价劳动力及人力资本储备；总体经济增长快；良好的基础设施和完善的配套产业；自由化的FDI开放政策；政治社会稳定。这些都使得我国的吸引力有增无减。再加上全球产业结构调整的大环境，使得加工贸易不再是“飞地”，加工贸易在我国“落地生根”成为必然趋势。相比较而言，税收优惠政策已经不是最主要的考虑因素。

　　即使我国统一了内外资企业的税收待遇，只要我国的税收负担不高于其他国家，税收就不会成为影响我国吸引外资的不利因素。税制统一后也不太可能出现外资大规模撤离以及利用外资额急剧下降的现象。

　　统筹安排税制统一的步伐

　　作为新一轮税制改革的重要环节，统一内外资税制早已达成共识。但是对于何时推动以及如何推动，目前还存在不同意见。一种意见认为不可再拖，一种意见则表达了更多的担心和疑问。因此，对于内外资税制的统一需要做统筹安排。

　　第一，内外资税制统一需要过渡期。

　　鉴于稳定投资环境、完善相应配套政策措施、保持现有外资企业利益、防止外资流入量急剧下降等方面的考虑，给予适当的过渡期是必需的。然而，该过渡期宜短不宜长。2005年1月13日，54家在华跨国公司向财政部、商务部和国家税务总局提出“取消对外资企业优惠政策应有一个5到10年的过渡期”的要求。我们认为，过渡期时间过长则政策调整的有效性将大打折扣，因此5年的过渡期较为合适。

　　第二，实现新老外资企业之间的合理衔接。宜采取“老企业、老办法，新企业、新办法”的方针。

　　在新政策实施前设立的外资企业，如果按新政策其税收负担高于原政策的，可以安排过渡期，在过渡期内仍按原政策纳税。新政策实施前，凡依照法律、法规享有定期减免税待遇的，可以继续执行，直至减免税期满为止。

　　第三，统一内外资税制后，应适当降低所得税税率。

　　统一后应按照扩大税基、降低税率的原则，减轻企业税赋，使实际税赋与名义税赋相一致。尤其是服务业税率过高阻碍了我国服务业的发展。就目前来看，20%～25%的折中税率较为适宜。

　　税制统一不等于放弃优惠政策

　　为了稳定投资环境，保持对外资的持续吸引力，内外资税制统一后，保持一定量和一定程度的优惠政策是需要的。然而，优惠政策的方式应适时转变。改革开放以来的税收优惠方式，应用较多的是定期减免税和减低税率征税，也采取了再投资退税、准许加速折旧、投资抵免等优惠方式。内外资税制统一后，要逐步减少直接的减免税，而多采取间接的方式，如加速折旧、加成折旧、投资抵免、技术开发费加成摊销等。

　　普遍优惠转为重点优惠 优惠政策与产业政策相结合

　　对外国投资者和外国资本的确定没有实质性限制，过于宽泛的受益对象影响了优惠政策的实施效果。因此，应变普遍优惠为重点优惠。同时，优惠政策应实现与产业政策和产业发展战略的结合，在重点产业通过各种优惠方式鼓励外资企业转移先进技术、加速产品升级换代；积极支持外资企业尤其是跨国公司子公司设立研发机构,促进中外企业的联合开发和合作；通过相关政策鼓励外资企业在高级技术、管理岗位上聘用本土人员,促进外资企业高级管理人员的本土化进程。

　　变“事前优惠”为“事后优惠”

　　事实证明，引进外资时重“事前优惠”而忽视“事后管理”的做法，不仅没能充分发挥外资应有的作用，还由于过度的优惠政策竞争损害了国家利益。因此，应重视引进外资后的监管工作，最大化地发挥外资的功效。这就需要建立外资绩效评价指标体系，对引进外资的质量及其效应进行评估。相应的优惠政策也应改变目前的普惠式优惠做法，将重点放在“事后优惠”，重点奖励在评价指标体系中达标的外资企业，并按照达标水平给予不同的优惠水平。

　　统一优惠政策权力 提高市场准入门槛

　　目前的外资政策只注重开放和扩大准入领域，但管理和监督不够，如对环境、能耗缺乏标准管理和退出机制。为此，第一，应加大中央政府的调控力度，统一优惠政策权力，制止不计成本的投资冲动。第二，建立全国统一、规范、公开的投资准入和退出制度，提高外资的市场准入标准，包括资源、环境、劳工标准等。

　　建立外资绩效评价体系

　　第一，建立地方政府的外经贸政绩指标体系，并强化披露机制。指标体系不仅仅重视引资的数量更重视外资的质量和绩效。可纳入的指标包括：实际利用外资的数量、外资来源结构、就业人数、投入产出、外资资源消耗指标(包括土地、淡水、能源、矿产品指标)、外资环境污染指标，外资效率指标。第二，完善引资决策制度，强化决策程序，并实行问责制度。第三，建立政策影响分析机制，定期评估政策的绩效。

　　对调整外资政策的深入思考

　　入世后，随着原有政策的修订和废止，新的替代政策仍在探索之中，外资管理政策出现真空。因此，外资政策的调整势在必行。

　　在利用外资的过程中，我国存在着一些不可忽视的问题，包括：第一，利用外资的目的没有完全达到，如“以市场换技术”步履维艰，内外资产业关联度不高，产业协作力度不够，外资的区域分布不平衡，恶化了国内区域经济均衡发展。第二，内外资政策不协调，“为外资而外资”、“外资崇拜”现象突出。引资由政府主导，而非市场主导。甚至出现为外资而进行“优惠政策恶性竞争”，损害了国家利益。第三，外资“独资化”倾向显现，有些行业出现垄断苗头。第四，从利用外资的结构来看，绝大多数集中在低端技术产业和劳动密集型产业，高科技产业比重偏低，而且集中于制造业而非服务业。第五，利用外资的来源较为集中，主要来自港、台、周边国家和美国，而且，外资主要为中小资本，跨国公司比重不高。总之，对于我国经济贸易发展出现的种种问题，如经济增长方式转变缓慢、投资过热及宏观调控难度增加、资源和环境压力增加、外贸粗放式增长、市场多样化战略的失灵，外资都负有不可推卸的责任。

　　从目前来看，外资带来的弊端都是可以有效化解的。技术溢出效应不明显的原因在于相关政策的失灵以及我国企业创新体系的不完善；垄断问题可以通过反垄断法、增强市场竞争来化解；能源和环境压力可以通过提高市场准入门槛，制定相应的准入标准来得到缓解；对外资的恶性优惠政策竞争也可以通过加强宏观调控、改革税制等措施来予以制止。因此，利用外资的大方向是肯定的。我国所拥有的大国优势能够应付外来危机。我国享有的独特的大国经济优势包括：大国在全球市场竞争中握有更多筹码、大国避免经济全球化风险的能力较大、大国能实现不完全竞争下的规模经济、大国一体化的国内市场能促进创新。这都使得我国能够做到最大限度地趋利避害。

　　(作者单位：对外经济贸易大学中国WTO研究院)