破解新一轮税制改革启动难题

　　目前正是启动新一轮税制改革的最佳时机，新一轮税制改革宜早不宜迟

　　中国社会科学院财政与贸易经济研究所 高培勇

　　问题的提出(b1)

　　拟议中的新一轮税制改革原则和内容，已经在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第20条中做了系统阐述。启动新一轮税制改革的必要性和重要性，也已为包括企业界、理论界和政府部门在内的方方面面所熟知，甚至在社会上形成了强烈企盼。然而，迄今为止，除了2004年1月份推出了出口退税机制的改革之外，其他的改革方案基本上处于按兵不动状态。

　　归结起来，制约新一轮税制改革启动的原因，原来主要是“收入震荡”——担心税收收入因此而减少。近期，又增加了“逆向调节”——担心已经过热的固定资产投资因税收减收而呈现更热的势头。故而，如何且能否破解这两大难题，是尽快启动新一轮税制改革的关键所在。

　　收入震荡：可能是个相对次要的矛盾(b1)

　　拟议中的税制改革方案无疑是以财政上的减收为代价的。而且，根据初步测算，仅仅增值税和企业所得税两个税种的改革，就要涉及2000亿元上下的减收。如此规模的成本，在财政日子并不宽裕、方方面面亟待投入的条件下，自然会使人们变得格外谨慎。

　　问题是，因财政减收的担忧而搁置拟议进行的税制改革，终归不是长久之事。指望财政的日子宽裕起来再实施企盼已久的税制改革，不仅会使改革变得遥遥无期，而且，很可能永远等不来那一天。

　　跳出“税改→减收”的局限而放眼整个财政收支流程，可以发现两件互为关联的事情：一件是，从1994年开始，中国税收始终处于高速增长的状态。而且，增幅越来越大。持续10年的高增长，已经大大抬高了税收基数盘子。2003年的税收规模，是1993年的4.7倍。另一件是，伴随着税收的高增长，财政支出规模表现出更快、更猛的增长势头。10年间，财政支出的盘子已经在税收高增长的支撑下迅速膨胀起来。2003年的支出规模，是1993年的5.7倍。也就是说，在过去的10年中，税收增长和支出膨胀之间是一列几乎没有任何路障的“直通车”。

　　注意到上述的“10年经历”，并将其同今年上半年的税收收入形势联系起来，其可能的结果不免令人担忧：照着这个势头走下去，最保守的估计，全年的税收增长额将达到5000亿元上下，甚至更高。其中，超预算增长的数额，起码在3000亿元以上。倘不对此做出特意的安排，以往的“直通车”情形将肯定再现。如果那样的话，不仅会刺激财政支出规模的进一步膨胀，而且，随着税收增长额固化为各部门、各地区的支出基数，今后可能采取的调整、优化支出行动将因此变得更加艰难。

　　进一步看，持续了数年的中国税收高增长，目前已经到了巅峰阶段。在以往，我们一直用所谓“三因素”论来解释导致高增长——经济增长、政策调整和加强征管。2004年的情形虽有些变化——政策调整因素为物价上涨所替代了，但仍是三个因素支撑了税收的增长势头。问题是，在三因素中，除了经济增长尚可掌握之外，其余的两个因素绝对是不可持续的。且不说物价上涨具有周期性，单就加强征管而言，根据国家税务总局的测算，从1994年实行现行税制之时至今，它已提升了税收实际征收率大约20个百分点。不过，税收实际征收率的提升，终归有个限度。由1994年的50%多一点提升至目前的70%上下，再往前走，它的空间已经变小，收益递减规律肯定会产生作用。

　　既然目前正是税收收入增幅最大的时期，既然新一轮税制改革的核心制约因素就是可能因此减收，并且，倘不在此时做出相应安排，税收高增长将肯定引发政府支出的不适当膨胀，那么，一个可行的选择就是：抓住眼下的收入增长“旺季”，将超预算增长的税收用于启动新一轮税制改革。

　　逆向调节：可能是个相对弱化的矛盾(b1)

　　按常理讲，须付出减收成本的新一轮税制改革方案的实施，其所产生的效应是扩张性的。实施它，特别是在目前这个当口儿实施它，显然同加强宏观调控的政策——特别是中性财政政策——初衷相背。

　　但是，一旦将税制改革置于税收高速增长的背景下，并且，从减税和增支的效应比较中加以透视，得到的结论可能就有所不同了。

　　联系前面的分析，如果不对税收高增长形势下的——尤其是2004年——财政收支做出特意的安排，在当前的各种体制性缺陷的作用下，数千亿元的税收增长额肯定会“直通”为财政支出的膨胀额，甚至“激活”本就旺盛、只是限于压力而稍稍减缓的政府部门固定资产投资膨胀热情。由此带来的扩张性效应，恐怕是无论如何也回避不了的。

　　以减收为代价的新一轮税制改革固然会产生扩张效应，但平衡预算的基本原理告诉我们，减税和增支，都可带来财政的扩张性效应。不过，两相比较，后者的扩张效应肯定比前者来的大。而且，税制改革所产生的税制优化效应，又是我们终归要致力追求的税收制度境界。权衡利弊，孰轻孰重，其中的道理不言自明。

　　既然税收高增长——特别是超预算的税收增长——已经是既定的事实，不将其用于启动税制改革，它就会转化为有关部门或地区的支出膨胀源泉，或者，为各部门、各地区的支出膨胀留下口实。既然新一轮税制改革的可能的扩张效应同税收增长“直通”为财政支出的不适当膨胀比起来已经变得相对次要，那么，利用税收高增长所带来的收入增量为启动新一轮税制改革“买单”，就是一个同当前的宏观调控政策相协调的势在必行之举。

　　完善税制：将为完善整个市场经济体制“铺路搭桥”(b1)

　　回过头来看一下中国26年来的改革历程，还可发现，在整个经济体制的改革中，税制改革始终扮演着“开路先锋”的角色：改革初期，它曾通过减税让利为整体改革的启动“铺平道路”；改革中期，1994年的税制改革又为进入制度创新阶段的改革“搭建桥梁”。鉴于税制改革历来发挥的特殊作用，以新一轮税制改革的启动为旨在完善社会主义市场经济体制的新一轮改革浪潮“铺路搭桥”，显然也是一个既十分适当又比较可行的选择。

　　至此，可以得到的结论是：目前正是启动新一轮税制改革的最佳时机。新一轮税制改革宜早不宜迟！