透视法定第三者责任保险制度

　  本刊特约记者 王 和 王 伟

　　在我国立法史上，还没有一部法律能够引起这样广泛的关注。《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)尽管经过了四次审议修改，但当它于2003年10月28日在第十届全国人大常委会第五次会议上以94.67%的支持率通过后，还是引起了一场全国范围的争议。特别是《道路交通安全法》在2004年5月1日生效之后，其中的第七十六条更 是成为社会和媒体的争论焦点。

　　自1886年德国人本茨和戴姆勒于发明汽车之后，经过一百多年的发展，汽车已经成为现代交通运输的重要工具，也成为现代文明的重要特征。但是，随着汽车的大量使用和普及，因交通事故导致的生命和财产损失也越来越严重。1901～2000年的近100年间,美国因车祸死亡的人数达到了触目惊心的250万人以上，这比独立战争以来美国所参加的七次战争中死亡人数(约65万人)的三倍还多。道路交通安全问题已经成为一个综合性的社会问题，尤其是交通事故导致的人身伤亡和财产损失的赔偿问题。在这种背景下，一些发达国家纷纷开始建立机动车强制第三者责任保险制度的尝试，希望这种制度能够成为国家解决道路交通事故问题、保护弱势群体的利益、维护社会公平和稳定的重要途径。

　　我国建立机动车强制保险制度，也遵循了同样的发展逻辑。在相当长的时期内，由于经济不发达，人民生活水平不高，机动车总体数量较少，大都为职业司机驾驶，道路交通事故发生率相对较低，因此，社会对交通风险转移机制的需求不高。改革开放以来，我国经济迅速发展，随着社会财富的不断增加，特别是居民可支配收入的增加，对机动车形成了有效需求。与此同时，汽车产业的快速发展，加大了供给能力，大大刺激了对机动车的需求，导致机动车保有量的大幅度增长。据公安部统计，截至2003年底，全国在用机动车保有量为9649万辆。其中，汽车2421万辆，摩托车5929万辆，农用运输车741万辆，拖拉机494万辆，挂车57万辆，其他机动车6万辆。与2002年相比，2003年在用机动车保有量增加1674万辆，增长率为21%。尤其引人注目的是，私有自用汽车拥有量呈现“井喷”式增长。2003年，我国民用汽车私人汽车保有量为1242万辆，比2002年增加247万辆，增长率为24.8%。其中，个人轿车489万辆，比2002年增加146万辆，增长率为42.7%。

　　在机动车保有量急剧增加的同时，道路交通综合环境的配套和改善则相对滞后，道路交通事故量呈现大幅上升的趋势。据统计，2003年全国公安交通管理部门受理的一般以上道路交通事故为66万起，造成10万人死亡、49万人受伤，直接经济损失33.7亿元。与1998年相比，五年时间道路交通事故数量增加了92.8%，死亡人数增加33.7%、受伤人数增加121.9%、直接经济损失增加74.6%。大量的道路交通事故造成了巨大的人身和财产损失。同时，由于我国民主法制建设的不断进步和法律制度的不断健全，社会公众的权利意识进一步增强，因此因道路交通事故引发的赔偿案件也大幅度上升，赔偿金额不断增加。在这样的背景下，建立我国的机动车强制第三者责任保险制度提上了议事日程。

　　问题一：公平性

　　机动车赔偿责任规则是建立强制保险的法律基础，赔偿规则直接影响到强制保险的赔偿范围、费率厘定、责任限额、免责条款、道路交通事故社会救助基金管理等重要问题。《道路交通安全法》颁布后，确定了赔偿的基本原则，强化了对弱者的保护，淡化了对处于强势地位的机动车一方的利益保护。与此同时，利益调整的巨大反差也引发了人们对道路交通事故赔偿责任的公平性、合理性的质疑。机动车赔偿责任是否真正反映了经济发展的必然要求，机动车强制保险制度能否得以贯彻实施，已经成为讨论的焦点。其中，机动车是否对道路交通事故损害负全责的问题，尤其值得我们深入思考。

　　这一问题源于《道路交通安全法》第七十六条第二款。该条款实际规定了机动车一方的过错推定责任，即在发生道路交通事故时，首先推定机动车一方有过错并承担全部赔偿责任，即所谓的“机动车负全责”。该条款的缺陷在于： 机动车一方的免责条件过于严格，举证过于艰难，机动车的所有人或管理人可能承担过大(远远超过其负担能力)的风险。我国现行的人身损害赔偿标准已经比原来的道路交通事故赔偿标准提高了很多，《道路交通安全法》确定的赔偿原则如果完全倾向于行人，则必然加大机动车所有人或管理人的赔偿责任。在现实生活中，已经发生了行人严重违章，机动车所有人承担全部赔偿责任的案例。

　　大多数驾驶员认同《道路交通安全法》确立的“以人为本”的原则，但他们认为，司机也同样属于“以人为本”中“人”的范畴，应一视同仁。一名出租车司机说：“司机的合法权益与行人一样应受法律同等保护，不能为保护行人的利益就以牺牲司机利益为代价。”从某种意义上说，过重的赔偿责任可能产生新的弱势群体，何况，我国的一些职业驾驶员本身就不属于强势群体。另一方面，机动车一方承担过重的赔偿责任也可能导致部分行人漠视交通规则(擅闯红灯、占道行走等)。不可否认，会产生机动车为了躲避违章行人和非机动车而发生车毁人亡的恶性事故，请问：这些驾驶人员和乘客的“生命权”又该由谁来保护呢？更有甚之，现在已经出现了一些人为了获得机动车一方的巨额赔偿而故意制造交通事故的现象。

　　即使在西方的汽车社会中，每个公民都可能乘车或者走路，“强势群体”、“弱势群体”在道路交通中的地位也是可能相互转化的。所以，在大部分机动车所有人或管理人的赔偿能力不足、社会公众遵守交通法规的意识没有得到普遍提高之前，如何平衡机动车一方与行人的利益关系、确保实现社会公平公正的问题，的确值得立法者认真和全面地思考，只有这样才能够得出更加理性和客观的结论。

　　目前，我国部分地区通过制定地方立法修正了前述条款，减轻了机动车驾驶员的举证，扩大了机动车一方的免责范围。例如：2004年10月22日，北京市人大常委会第十五次会议审议通过了《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》，对如何减轻机动车一方责任进行了细化，即：在保险公司先行赔付、超过限额部分由机动车承担的前提下，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人在驾驶中履行了交通安全注意义务，并已经采取了适当避免交通事故的处置措施，机动车一方无过错的，按照国家规定的最低比例、额度承担赔偿责任。同时，将交通事故责任分为全部责任、主要责任、同等责任、次要责任、无责任五种，并明确机动车之间、非机动车之间、非机动车与行人之间发生交通事故、财产损失的，按照各自过错比例承担赔偿责任。这一地方性立法进一步明确了《道路交通安全法》第七十六条第二款的内涵，更多地考虑了我国目前的经济发展水平，更加公正、合理地确定了强势群体与弱势群体的利益关系，具有一定的积极意义。

　　问题二：完备性

　　法律体系的建设是一项复杂的系统工程，道路交通安全法律体系因为涉及广大人民的切身利益，需要更加谨慎并不断完善。我国的《道路交通安全法》存在的一个突出问题是法律体系的不完备。根据该法第七十六条的规定，机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，先由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。同时，第十七条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”道路交通安全法律制度一定要配套和完备，整个体系才能够正常运行，这个体系包括以下方面：

　　目前，社会对《道路交通安全法》批评最多的是在该法正式生效时，相关的配套法律并没有同时出台，因而导致了一系列问题。据了解，作为重要的配套法律，《机动车第三者责任强制保险条例》迟迟没有出台的原因是：强制保险制度的构建是一个复杂的系统工程，涉及到大量复杂的实质性问题，强制保险的有效实施，需要建立各种相关的配套措施。

　　笔者认为，这些相关配套措施主要包括：首先，应建立完善的道路交通事故保障体系。对机动车道路交通事故受害人的保护需要一个多层次的保障体系。一方面，应当在《道路交通安全法》确定的原则指导下，尽快颁布《机动车第三者责任强制保险条例》、《交通事故社会救助基金管理办法》，从而保证机动车强制保险具有较强的可操作性。另一方面，要不断完善社会救助、商业保险、侵权损害赔偿等多项制度，其中，强制保险为受害人提供的是基本保障，其他制度则在此基础上提供更多的保障。

　　其次，应建立相关行业之间的协调机制。推行强制保险制度必须解决的一个重要问题，就是如何确保其承保面。承保面的高低，直接决定了强制保险的实施效果及保险费率的高低。在实行强制保险的国家和地区，都是通过建立相关行业之间的协调机制，加强监督检查，保证强制保险具有较宽的覆盖面。例如，韩国1995年强制保险的投保率就高达97.9%；德国机动车强制保险的保险范围基本覆盖了全部机动车辆，脱保率只有0.5%。从我国过去实施强制保险的情况看，机动车第三者责任保险的承保面仅为30%左右，其中一个重要的原因就是没有建立不同管理机构之间的协调机制，监督检查措施不得力。强制保险制度要有效地推行，必须建立公安、交通、农业等相关主管部门之间的协调机制，明确有关各部门在强制保险实施过程中的职责及不履行职责所应承担的责任。

　　最后，应建立信息共享机制。为了充分发挥强制保险的作用，防止道德风险，必须建立保险公司与交管部门的信息共享机制，使交管部门与保险公司可以定期交换交通违章信息、交通事故信息和机动车辆出险及理赔数据信息。通过信息共享，可以将保险费率与安全驾驶情况挂钩，以“奖优罚劣”的手段，促进驾驶人安全驾驶，维护道路交通安全，进而提高道路交通事故处理速度，提高保险公司理赔效率。

　　问题三：经营模式

　　从其他国家和地区的情况看，对机动车强制保险采取何种经营模式持相当谨慎的态度。我国台湾地区对采取何种经营模式(即实行公办公营还是公办民营)曾进行了长时间的论证。考虑到实行公办民营可以充分发挥保险公司经营网点众多、经营成本相对低廉、经营经验比较丰富等优势，有利于减少在财政、人力、资源等方面的不足，台湾地区强制保险制度最终采纳了公办民营的商业化运营模式。此外，美国、德国、日本机动车强制制度也都由商业性保险公司进行经营。

　　在我国，普遍认为机动车强制保险制度应当采取商业化运营模式，即由经批准的有经营资格的保险公司经营。保险公司经营强制保险业务，应当与其他业务分开管理，单独核算。但是，在商业化运营模式下，保险公司是否可以盈利？有一种观点认为，强制保险是一种政策性保险，保险公司不能从经营该项业务中获利。保险监管机关应当按照强制保险业务“不盈利，不亏损”的原则审批保险费率。相反的观点则认为，国家既然确立了强制保险商业化经营的模式，就不应再强调无盈无亏，否则不利于调动保险公司经营此项业务的积极性，最终可能使强制保险制度不能充分落实，影响被保险人和受害人的利益。至于为了维护投保人的利益，避免保险公司从强制保险中过多获利，监管部门完全可以通过审批保险条款和费率等手段来达到调控目的。

　　按照第一种观点，在商业化运营模式下，如果要求保险公司不以营利为目的，则机动车强制保险的发展必须考虑以下问题：一是不同法律之间可能产生的冲突。我国《公司法》、《保险法》规定，商业保险公司属于营利性的独立法人组织。2003年，中国人民财产保险股份有限公司、中国人寿保险股份有限公司分别在海外上市。今后，将有更多的保险公司挂牌上市。保险公司上市后，面临的首要问题是为股东谋取最大利益。由于股东可以采取“以手投票”和“以脚投票”的机制对公司业绩进行评价，保险公司的经营活动必须始终贯彻利润目标。强制保险一旦出现经营亏损，而国家没有设计相应的制度或不能采取有效措施弥补这些亏损，将严重阻碍保险公司特别是上市保险公司的进一步发展。二是强制保险制度是否能够有效贯彻实施。第一，在实行分账经营、单独核算和经营亏损如何弥补没有明确的情况下，如果强制保险没有盈余甚至出现亏损，投保人和受害人的利益如何保障？第二，要求保险公司不以营利为目的，保险公司之间的竞争机制难以形成，保险公司在改进服务质量、提高服务水平方面的投入不足，服务水平将得不到有效提高，如何使消费者得到更加满意的保障？第三，机动车强制保险实行强制承保制度，保险公司在对风险的选择、合同的解除等方面的权利受到极大限制，加大了保险公司的风险控制难度。在实行机动车强制保险的国家和地区，强制保险的出险率和赔付率都比较高，保险公司利润微薄，甚至亏损。以德国为例，1994～2001年间，第三者责任强制保险赔付率都超过了100%，最高的1999年达到117%。在这种情况下，如果要求保险公司不以营利为目的经营强制保险，是否会阻碍保险公司的发展？第四，在商业保险中，费率厘定要贯彻公平合理的原则，体现不同保险标的危险程度之间存在的差异。在“不盈利，不亏损”的原则下，强制保险难以实行差异化定价，少数高风险投保人(不良驾驶人)的责任危险，可能会由大多数投保人(优良驾驶人)分担，如何体现社会公平？除费率因素外，强制保险的保障范围过宽也可能影响保险公司的经营，产生强制保险严重挤压商业保险发展空间的问题。

　　从其他国家或地区的经验来看，强制保险和商业保险是相互补充、相互促进的关系。强制保险以提供基本保障为原则；商业保险则提供补充保障，基本保障以外的危险由保险公司通过商业保险来解决。目前，除少数国家(如德国、美国部分州)的强制保险既保人身伤亡也保财产损失外，绝大部分实行机动车强制责任保险的国家和地区(如日本、新加坡、台湾地区)主要是保人身伤亡，而对物的损失则主要通过商业保险加以解决。

　　我国《道路交通安全法》规定，强制保险既保人身伤亡也保财产损失，保障范围十分宽泛。强制保险的保障范围过宽，保险公司将承担较大的经营风险。对于还处在初级阶段的中国保险业而言，既要实现做大做强保险业的目标，又要承担经营强制保险的巨大经营风险，其经受的考验十分严峻。保障范围过宽，也可能损及机动车商业保险的发展。因为，车主过于依赖强制保险，加上社会保险意识不强、承受能力有限等实际情况，对机动车商业第三者责任保险的需求将大大降低，部分车主可能在投保强制保险之后，减少机动车商业第三者责任保险的投保。商业保险的发展空间受到极大挤压，其发展将十分艰难。

　　问题四：救助基金

　　从其他国家和地区的情况看，机动车强制保险制度在实施过程中均设立了相应的国家救助基金，为交通事故的受害人提供最后的救济。

　　按照我国台湾地区汽车强制责任保险制度的有关规定，当局设立汽车交通事故特别补偿基金，在道路交通事故发生时，受害人或其继承人因下列情况之一，未能向保险人请求给付保险金者，可在相当于法律规定的保险金额范围内，向特别补偿基金请求补偿：(1)肇事汽车无法查究者；(2)肇事汽车非被保险汽车者。根据台湾地区《财团法人汽车交通事故特别补偿基金管理办法》，特别补偿基金为财团法人。其他国家也设立了类似的保障基金。韩国设立了机动车辆损失赔偿保障事业，属于政府的交通事故保障事业；德国设立了具有权利能力的公法人团体交通事故损害赔偿基金。

　　我国《道路交通安全法》明确要求设立道路交通事故社会救助基金。目前，财政部正在会同保监会制定《道路交通事故社会救助基金管理办法》。要建立高效率的道路交通事故社会救助基金，应当考虑以下问题：一是道路交通事故社会救助基金与保险公司的关系问题。从道路交通事故社会救助基金的来源来看，从强制保险保险费中提取是最重要的渠道。但是，从强制保险保险费中提取多大的比例至关重要。如果将从强制保险保险费中提取的比例定得太高，将使救助基金的来源过分依赖强制保险保险费。这样，基金的偿付风险将主要由保险公司承担。在基金发生亏损的情况下，从强制保险保险费中提取的比例将提高，基金的亏损在很大程度上要由保险公司承担。在这种情况下，强制保险的价格很难趋低，投保面无从保证，道路交通事故受害人的利益将难以保障。因此，合理规定基金的来源、基金亏损的弥补措施，是建立道路交通事故社会救助基金的一个重要前提。二是税收政策的支持问题。在实行机动车第三者责任强制保险的国家，一般都对该险种实行税收减免政策，目的在于降低保险公司经营强制保险的成本，同时促使保险公司在厘定费率时合理定价，从而在一定程度上减轻投保人的负担。因此，在设立道路交通事故社会救助基金的过程中，国家应当考虑给予税收政策支持，从而充分发挥交通事故社会救助基金在保护受害人利益、维护社会稳定方面的职能。

　　由于《道路交通安全法》存在的问题以及社会的强烈反应，建议及早对《道路交通安全法》的有关条文进行进一步的修改和完善，这样做一方面能够确保法律的有效实施，另一方面能够真正维护法律的尊严。同时，应当协调各方面的意见，推动与《道路交通安全法》配套的相关法律和制度尽快出台。

　　作者简介：王 和 男，经济学博士，高级经济师，中国人民财产保险股份有限公司执行副总裁。

　　王伟 男，法学博士，中国人民财产保险股份有限公司博士后工作站。

　　(责任编辑 孙芙蓉)