访中国银行业监督管理委员会副主席李伟

    本刊记者 林铁钢

　　近期，“国务院深化农村信用社改革试点工作会议”在总结前一阶段8个省(市)试点工作的基础上，决定扩大农村信用社改革试点范围，把北京等21个省(区、市)作为进一步深化农村信用社改革的试点单位，这是国务院根据当前农业和农村工作的实际需要，为改善农村金融服务，增强支农效果作出的重要决策。本刊记者就此对中国银行业监督管理委员会副主 席李伟进行了专访。

　　记者：去年，国务院确定吉林、山东等8个省(市)作为第一批试点单位，启动了深化农村信用社改革试点工作。这一年来， 8个省(市)试点改革工作取得了哪些阶段性成效？

　　李伟：总的来看，这一年来，在国务院的正确领导下，8个试点省(市)党委、政府高度重视，银监会、人民银行、财政部、税务总局等部门加强指导，农村信用社职工和广大农民积极参与，深化农村信用社改革试点工作稳步、有序推进，进展顺利，开局良好，取得了阶段性成效。

　　首先，农村信用社交由省级政府管理后，“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的新的监督管理体制框架基本形成，银监会、人民银行、省级政府和省级联社等在信用社监督管理和风险处置工作中的责任得以明确。其次，改革试点省份农村信用社支农资金实力明显增强，资金供应能力较以前年度有了明显提高，支农工作压力明显缓解。随着增资扩股工作的开展，农村信用社股本金有了很大幅度的增加，这部分资金可以直接用于支农。同时，地方政府普遍加大了对农村信用社工作的支持，在资金组织方面为农村信用社提供了不少便利，农村信用社存款增加较快，可用资金相应增加。第三，改革的各项扶持政策目前已基本到位，农村信用社历史包袱得到初步化解，经营状况开始好转。全国农村信用社在2003年不良贷款余额和比例双下降的基础上，今年又实现双下降，截至9月末，实现盈余22.04亿元(本外币，含农村商业银行和农村合作银行)，预计到年底全国农村信用社将实现近10年来首次年度盈余。第四，农村信用社产权制度改革已经起步。目前，全国已有12家农村商业银行和农村合作银行获准筹备，其中10家已经开业，有相当部分县(市)已经获准筹备以县(市)为单位的统一法人。预计到年底，还将有30多家左右农村商业银行和农村合作银行组建，有一定数量的县(市)实行统一法人。伴随产权制度改革的进行，农村信用社股权结构开始多样化，法人治理结构的建设工作开始步入正轨。第五，农村信用社经营机制开始转换，内部管理逐步得到加强。适应新的产权制度和管理框架的要求，农村信用社重新修订完善了员工录用、工资薪酬、干部竞聘、贷款风险责任制等各项内部控制制度，并开始付诸实施。江苏、重庆农村信用社产权制度改革进度较快，经营机制转换的效果已经开始显现，各项业务迅速发展。

　　记者：前一阶段8个省(市)试点改革的实践积累了哪些重要经验?

　　李伟：深化农村信用社改革试点没有现成的模式和做法可效仿。在一年来的试点工作中，各有关方面积极努力，大胆探索，逐步形成了一些行之有效的做法和经验，为进一步深化改革创造了条件。

　　一是地方政府高度重视，加强领导。在8个省(市)深化农村信用社改革试点中，地方党政的支持起了很大作用。中国有自己的国情和体制，没有地方党政的支持，这项改革很难推进，改革的成果也难以巩固。试点的情况也表明，各级地方政府对改革试点工作的重视程度，特别是省委、政府主要负责同志对工作的重视，直接关系试点工作进行得顺利与否，直接关系试点工作的进展快慢，直接关系试点工作的成效。大家普遍的一个体会是，地方政府对试点工作真正高度重视，是保证农村信用社改革顺利实施的重要前提。改革试点中，8省(市)地方党政从地方实际出发，想方设法提供有力支持，如在资产置换、减免税费特别是在帮助农村信用社清理收回被各方面长期拖欠的贷款方面提供大力支持，许多省政府专门下发文件，要求乡镇干部带头归还所欠农村信用社的借款，这些都充分体现了地方党政对农村信用社改革的重视和支持，增强了农民对农村信用社改革的信心和参与意识。

　　二是提高了认识，统一了思想。通过这次深化改革试点，不仅是试点省市，全国其他非试点的地区，各级地方政府和社会各有关方面对农村信用社的改革发展，特别是对农村信用社在支持“三农”发展中的作用、在支持县域经济发展中的作用以及在促进农村小康社会建设中的作用，在认识上有了新的提高。对深化农村信用社改革的重要性、紧迫性和可行性，在思想上基本取得了统一，形成了共识。

　　三是国务院有关部门加强指导，协调配合。按照国务院的要求，银监会、人民银行、财政部和税务总局制定颁布了一系列制度办法，并通过集中培训让有关方面及时掌握政策精神。在方案实施过程中，有关部门负责人多次带队到试点地区调研指导，并派出专门工作组督导工作开展。各地普遍反映，这次深化改革试点工作，国务院有关部门配合密切，协调有方，指导有力，对试点工作顺利开展起到重要作用。

　　四是做好宣传发动，调动各方面积极性。深化农村信用社改革涉及方方面面，既有广大农户和各类乡村企业，又有农村信用社干部职工，还有对农村信用社监督管理的各有关方面。试点过程中，各地普遍注意了对这些利益相关者的宣传工作，特别是对广大农户做了深入细致的工作，充分调动了其参资入股的积极性。

　　五是妥善处理改革、发展和稳定的关系。改革试点过程中，各地普遍注意改革试点工作与监督管理相结合，农村信用社风险防范和支农服务相结合，做到改革试点、监督管理和支农服务“三不误”，确保改革在平稳中进行，没有出现大的问题。

　　记者：近期国务院决定扩大改革试点范围，今后的农村信用社改革试点工作应该注意哪些问题？

　　李伟：对改革试点的总体状况，我们的判断是，改革试点已经在一些重要领域取得明显进展，成绩来之不易，但这些成效还只是阶段性的，还仅仅是刚刚开始。我们既要看到成绩，也要看到存在的困难和不足，我们不能希望一次改革能够彻底解决农村信用社存在的所有问题，也不能要求农村信用社短期内就能够步入良性循环的轨道。在这个问题上，我们一定要有实事求是的态度，只有实事求是，才能使我们制定的政策和工作方案符合客观实际，才能使改革顺利推进。

　　下一步的深化改革工作应特别注意以下几个问题：

　　其一，正确认识改革的艰巨性、复杂性和长期性。首先，彻底解决农村信用社历史包袱问题还需要有一个过程，一些农村信用社包袱仍很沉重，短期内难以彻底化解。同时，改革设计的初衷也是要通过政策扶持促进农村信用社转换机制、增强发展能力，在以后的经营中通过自身努力逐步消化。其次，农村信用社法人治理结构的完善和经营机制的转换，本身需要一个过程。尽管这次改革国家给予了一定的政策扶持，但“花钱买机制”还需要一定的时间，而且现在“钱”还没有花出去，同时新机制的建立是一个逐步的过程。“花钱”是必要条件，“买机制”需要付出艰苦的努力，对此要有一个合理的预期，不能急于求成。第三，农村信用社改革发展的环境没有根本性的转变。大多数农村信用社特别是中西部地区的农村信用社，所处环境经济发展水平低、服务对象点多分散、偿贷资源和能力弱、成本高、风险大，这种客观条件，现在是制约农村信用社发展的主要因素，短期内也很难有大的改变。同时，农村信用社改革发展所面临的政策环境也没有根本改善，仍存在很多不合理、不公平，不利于农村信用社业务发展的政策限制和障碍。

　　其二，省级管理机构问题，这是此次改革中出现的新问题。把农村信用社交给省级政府管理，管理权交给省级政府，但不再下放，县级联社由省级联社管理，省联社向省级政府负责，这种管理体制设计是成功的。权力和责任都交给地方政府后，地方各级政府的责任意识和风险意识增强了，对农村信用社经营的干预反而少了。同时，从金融机构内部来说，农村信用社加强内控机制、风险管理，强调责任追究，因此，县级政府也难以指挥它、干预它。另外，农村信用社省级管理机构具体采取什么形式，应由各试点省(市)政府自主选择，既可以是省级联社，也可以是省级管理局，还可以采取其他符合实际的形式。8个省(市)在试点中，不约而同地都选择了省级联社形式，这有其合理性的方面，但并不是说，这种形式就肯定是最好的，也不代表扩大试点的21个省(区、市)一定也要选择这种形式。我们认为，最终什么方式好，要通过实践来检验，究竟选择什么方式合适，要结合当地实际，自主选择。对选择省级联社模式的，要把握和处理好几个问题：一是省联社既代表省政府行使管理辖内农村信用社的职能，同时又是一个具有独立法人资格的金融企业，两种角色如何统一在一起，还需要进一步探索和实践。省联社目前主要行使管理、指导、协调和服务职能，不搞经营，要在强化服务上下工夫，真正办成基层信用社和联社入股，主要为入股成员服务的联合组织。二是省联社筹备和组建工作要及早着手，根据8个省(市)的工作经验，要顺利推进农村信用社改革试点各项工作，省级联社应及早组建。三是省联社高管人员的来源，要广开门路、广纳贤才，但是一定要符合银监会规定的任职资格要求。

　　其三，关于增资扩股问题，对此我们首先要有一个正确的认识。这次改革试点中，中央银行设计资金扶持政策时，为调动农村信用社改革的积极性，将扶持政策的兑现与增资扩股的成效进行挂钩。但是，中央的资金扶持政策即使采用专项票据，也只能解决资不抵债的一半，要达到维系金融企业正常运转的起码条件，即资能抵债，进而达到审慎监管的资本充足率要求，只有靠增资扩股和提高效益来实现。而通过增加利润提高资本充足水平是个渐进的过程，需要在以后年度逐步积累。作为监管者，我们一定要强调资本的保全，强调资本稳定对金融机构的重要性，强调资本充足率在金融监管中的重要性。现在，社会上有的人对增资扩股取得出人意料的效果和进展持否定意见，认为增资扩股走偏了，说是农信社增资扩股就是为了拿到央行票据，与改革的主体精神不符。其实，这是没有搞清楚，有误解。实际上，农信社改革有长远目标和阶段性目标，不能拿长远目标来衡量阶段性目标，近期阶段性目标是解决资不抵债问题。现阶段农信社非把重点放在增资扩股方面不可，否则，资本充足率达不到规定要求，将享受不到央行票据政策，资产质量就难以改善。一个资不抵债的金融机构，难以轻装上阵参与市场竞争，也难以实行机制转换，更谈不上发展。其次，增资扩股工作一定要实事求是，依法合规进行。这个问题，在8个省(市)试点中已经遇到了，为此，银监会下发了专门文件，明确了几个不准，如不得以实物资产、债权、有价证券等形式作价入股，不得以贷入股，不得以换股形式入股，不得接受财政资金直接入股等，同时，对股金管理、股金分红等方面也作了相应限制。另外，在增资扩股过程中，必须坚持实事求是，量力而行，既不能脱离当地实际，设置过高的入股门槛，让农民承受不了；也不能过高估计信用社自身管理和使用资金的能力，盲目追求增资扩股的数量。第三，在增扩股中要注意股权结构的合理安排，合理确定各类投资主体的入股比例。要大力吸收具有投资能力、关心支持农村信用社发展的各类投资者入股，特别是吸收具有管理意识和管理能力的法人投资者和战略投资者入股，提高农村信用社的决策水平和管理水平。要合理确定法人股、自然人股、内部职工股在总股本中的比例，既要防止因股权过于集中而造成大股东控制，也要避免因股权过于分散形成内部人控制的情况。

　　其四，资金不足问题。县域经济发展、农村金融服务长期存在着资金严重不足的问题。去年以来，我们一直在协调这件事情。党中央、国务院对“三农”发展提出了很高的要求。近年来，国民经济在发展，但农村金融服务并没有明显增强，反而有削弱的趋向。比如国有商业银行县以下机构贷款的比例下降，邮政储蓄每年有800亿～1000亿元的资金流出农村。再如，1998年以来，四家国有商业银行在县以下撤并营业网点5万多个，服务“三农”的金融机构网点减少。农村金融服务薄弱，有体制问题，有服务方式问题，但更突出的是资金问题。中西部地区，特别是一些农业大省很缺资金，完全靠中央银行再贷款是不可能的，而如果靠市场机制解决，也存在资金成本高、风险大的问题。解决农村资金短缺问题，关键还是要靠政策引导，要有新的思路、新的办法，银监会已经在与有关部门协商，研究制定引导资金回流农村的政策措施。

　　其五，法人治理结构问题。法人治理结构是农村信用社经营管理最关键的一个环节，治理结构是不是科学、合理、有效，有无完善的内部控制体系、风险管理制度以及有效的激励约束机制，是农村信用社通过改革能否真正走上良性循环轨道的根本所在。就金融机构的风险控制来说，主要有三个要素，第一位的是金融机构自身的治理结构和内部控制，第二位的是市场约束机制和行业自律机制，最后一个才是监管机构的金融监管。目前，前两个要素都还比较薄弱，第三个要素也还有待于进一步加强。对照国外发达国家金融监管的实践，我们现在做的很多工作，像高管人员的资格审查等，实际上都应当是金融机构自己最为关心、自主决定的事情。之所以我们还在做，是因为金融是个特殊的行业，在目前情况下，金融机构整体上还没有形成有效的治理结构，市场也还没有对金融机构形成有效的约束，因此出于对存款人、对社会负责的考虑，监管部门必须加强监管。但从长远来看，要实现金融风险的有效防范和控制，必须加强前两个层次的建设，特别是金融机构自身的治理结构和内部管理要重点加强，逐步培养金融机构独立面对市场、独立生存发展、独立承担风险的能力，真正成为独立的企业法人。无论是我们的金融监管，还是省级政府、省级联社对农村信用社的管理和指导，都要围绕这个目标。在这个前提下，政府管理机构对农村信用社的管理就不宜过细过多，应当宏观一些，超脱一些，主要通过省级联社这个平台加强指导，加强服务。政府管理机构不能干预农村信用社正常经营决策，也不能把对农村信用社的管理权下放到地(市)和县(市)政府。

　　其六，高管人才的建设问题。法人治理结构能不能真正发挥作用，各项管理制度能不能真正得到落实，很大程度上取决于高管人员的素质。金融机构作为一种特殊的企业，对高管人员的素质要求更高。随着改革的推进，农村信用社改制组建的银行类机构数量将明显增加，2～3年内将有数以百计的农村商业银行和农村合作银行出现，机构的规模也将明显扩大，对高级管理人才的需要将更加迫切。为此，要充分利用改革的有利时机，在产权制度改革的同时，抓好高管人员队伍的建设。在加强自身培养的基础上，要加大引进高素质金融管理人才的力度，提高管理队伍的整体素质。

　　记者：请您介绍一下进一步深化农村信用社改革的工作重点。

　　李伟：按照国务院的统一部署，下一步的工作重点主要是两个方面：

　　一方面，8个试点省(市)要进一步把农村信用社改革推向深入，重点转移到落实责任、转换机制和改善服务上。一是按照新的监督管理体制的要求，进一步明确职责分工，落实管理责任。按照国务院办公厅转发的《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》要求，省级人民政府要坚持政企分开原则，对农村信用社依法实施管理，不得干预农村信用社的具体业务和经营活动。要在不将管理权层层下放的前提下，发挥地(市)、县(市)政府在农村金融稳定和发展中的积极作用。省级联社要切实履行好对农村信用社管理、指导、协调、服务的职责，并逐步培养农村信用社自律管理的能力。要尊重农村信用社的法人地位和自主权，不干预其具体经营决策，不能把县(市)联社当成省级联社的分支机构。银监会、人民银行要严格依法加强对农村信用社的监督管理，督促省级人民政府、省级联社依法实施对农村信用社的管理。二是深化产权制度改革，完善法人治理结构，转换经营机制。农村信用社产权制度改革初步框架形成后，下一步工作重点要放在按照新的产权制度要求，健全完善农村信用社法人治理结构和转换经营机制上。要结合我国国情、农情和农村信用社的社情实际，合理设置各类股权结构，努力探索行之有效的法人治理结构的形式，切实提高治理效率。与此同时，对采取不同产权模式、选择不同组织形式的农村信用社及其改制后的银行机构，要切实抓住制度变革的有利时机，制定出激励有效、约束严格、鼓励创新、奖惩严明的一系列内部控制制度，促进农村信用社逐步转换经营机制，走上良性循环的发展轨道。三是加强监管，严肃法纪，切实控制和防范经营管理风险。农村信用社管理体制的框架基本形成，各有关方面对农村信用社的监督管理和风险处置责任基本明确以后，就要按照新的体制依法、规范运作。农村信用社要牢固树立依法经营的观念，通过制定完善各项内部控制制度，特别是要健全完善贷款管理问责制度、内部审计稽核制度，规范自身的经营行为。监管机构要依法加强对农村信用社的监管，严肃法纪，对违法违规经营行为及时采取监管措施，防范农村信用社金融风险。对农村信用社发生的各类经济案件，有关部门要加大查处力度，对大要案要坚决依法严肃查处，切实控制和防范农村信用社经营和管理风险。四是切实加大支农投入，改善农村金融服务。农村信用社改革的根本目的在于，通过改革，进一步改善农村金融服务，扩大支农效果。无论采取何种产权模式，选择何种组织形式，都要立足社区，面向“三农”，因地制宜确定信贷投向重点。要根据当地农民和农村经济发展的实际需要，进一步拓宽服务领域，提高服务水平。农户小额信用贷款和联保贷款经过一段时间的实践，证明是广大农民和各级政府普遍欢迎的一种行之有效的支农服务方式，对农村信用社也是改善经营、防范控制风险的一个有效办法，可以说取得了“多赢”的效果。今后要继续加大推广力度，并进一步完善农户联保贷款办法，为“三农”发展提供更多更好的信贷服务。在搞好信贷服务的同时，要高度重视当前普遍存在的农村资金结算难的问题。有关部门要积极创造条件，进一步健全完善农村信用社资金结算体系，鼓励发展各种卡业务等现代支付工具，为“三农”发展提供更加便捷的支付结算服务。在此基础上，要不断探索代理保险、证券、委托理财、信息咨询服务等新的支农服务方式，为“三农”发展提供更加丰富的金融服务。

　　另一方面，进一步扩大农村信用社改革试点范围。国务院领导明确指出，要加快农村信用社改革试点步伐，这是基于当前农业和农村工作的实际需要作出的一个基本判断。农村信用社改革试点是金融改革的重要环节，是当前农村金融改革的重点，面向农业、农民和农村，涉及面大，影响深远。多试点可以多探索，特别是几种不同的产权形式，需要通过大量的实践来探索和检验。考虑下一步农村信用社改革试点如何推进，一个重要的指导思想是要有利于改善农村金融服务，增强支农效果，这是根本。在这个前提下，再进一步做好明晰产权和转换经营机制工作。应当讲，产权改革和经营机制转换是农村信用社改革的重要目标，但要真正达到这个目标，还需要很长的时间去探索，不可能指望在一两年就有根本转变。因此，从改进和加强支农服务工作讲，应当加快推进农村信用社改革，进一步扩大试点范围。

　　对扩大试点工作的具体安排意见是：1. 扩大试点的范围。按照自愿参加、严格审核的原则，国务院同意，已经正式向国务院提出申请的北京、天津等21个省(区、市)，均作为进一步深化农村信用社改革的试点单位。2. 扩大试点的重点。仍要按国务院15号文件的有关要求，重点解决好这样几个问题：一是以法人为单位，改革农村信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革农村信用社管理体制，将农村信用社的管理交由省级政府负责；三是转换农村信用社经营机制，改善支农服务。与此同时，要妥善处理好几项改革重点工作的关系。管理体制改革与信用社“四自”建设要结合起来，产权制度改革与法人治理结构完善要结合起来，政策扶持与经营机制转换要结合起来，为“三农”服务与市场化经营结合起来；业务创新和发展与风险防范和控制结合起来。3. 扩大试点的政策。总体上仍按国务院15号文件确定的扶持政策执行，大的政策不变，主要是：(1)财政方面，对1994～1997年期间亏损农村信用社的保值贴补息给予补贴；(2)税收方面，从2004年1月1日起至2006年底，对中西部地区试点的农村信用社一律暂免征收企业所得税；其他地区试点的农村信用社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税。从2004年1月1日起，对试点地区所有农村信用社的营业税按3%税率征收；(3)资金方面，对试点地区农村信用社，继续按2002年底实际资不抵债数额的50%，由人民银行发行专项中央银行票据或安排中央银行专项借款，其中专项中央银行票据用于置换农村信用社不良资产和历年挂账亏损。

　　记者：银监会将如何做好新体制下对农村信用社的监管工作?

　　李伟：农村信用社改革后，将逐步形成银行业监管机构依法监管、省级政府管理、农村信用社自主经营自我约束的新的监督管理体制。在新的体制下，农村信用社监管工作面临新的挑战，同时也对依法做好监管工作提供了条件。银监会系统各级农村信用社监管部门要顺应形势的需要，切实转变监管理念和监管思路，按照银监会提出的监管工作“四个目标”、“五个转变”、“六条标准”的要求，认真研究新体制、新形势下农村信用社监管工作面临的问题，围绕“管法人、管内控、管风险”的监管思路，积极开拓，大胆创新，努力探索出新体制下农村信用社监管工作的新路子。

　　一是按照“管法人”的要求，加强对农村信用社法人机构监管。以前农村信用社的法人特点是机构多，规模小，高管人员素质较低。通过改革，通过组建银行类机构和实施以县为单位统一法人，农村信用社法人机构将有显著变化。按照8省(市)改革试点情况，初步预测，21个省(市)扩大试点后，经过2～3年的改制和重组，全国农村信用社法人机构将由目前的3万5千多家，减少到1万家以内。随着农村信用社法人机构的减少，法人规模将相应扩大，对高管人员的要求也将发生重大变化，因此，监管措施和监管办法都需要进行调整。要在法人机构的市场准入和高管人员的任职资格等方面加强监管，努力使监管工作和改革工作协调推进。

　　二是按照“管内控”的要求，加强对农村信用社法人治理和内控制度的监管。金融机构的法人治理和内部控制是防范金融风险的第一道防线，必须引起足够重视。特别是农村信用社由于长期以来产权不明晰，法人治理不完善，在内部控制上存在很多不足。通过深化改革，农村信用社产权制度将出现多样化，组织形式也将多样化，既有股份制的农村商业银行，股份合作制的农村合作银行，还有统一法人的农村信用社和实行两级法人的农村信用社。这些不同产权制度、不同组织形式的机构，在法人治理结构和内部控制制度上有不同特点和要求。特别是合并重组后的机构，规模将明显扩大，管理方式和管理内容都要发生变化，对这类机构，加强内部控制显得更加重要，更加紧迫。银监会及其派出机构要制定不同产权模式和组织形式的监管办法和监管标准，实施分类监管；要督促农村信用社按照各自产权模式和组织形式的要求，健全法人治理结构，加强内控制度建设，切实提高自身防范风险的能力；要指导农村信用社管理部门加强行业性制度建设，加大稽核检查频度和力度；要加强对农村信用社内部控制制度有效性和制度落实情况的监测评价，及时发现及时纠正问题，减少隐患，维护金融秩序，促进农村信用社健康发展。

　　三是按照“管风险”的要求，加强对农村信用社的风险监管。改革后的农村信用社，虽然国务院文件中已经明确其风险责任由省级政府承担，但银监会在农村信用社风险防范和处置中仍负有重要责任。按照《银行业监督管理法》和国务院有关文件要求，银监会主要负责对农村信用社金融风险的监测评价和风险预警，并及时向政府通报有关风险信息，协助省级政府化解和处置风险。要重点加强对农村信用社风险状况的定期考核和评价，并按照评价结果实施分类监管。对考评的结果，要及时通报省级人民政府，对风险较高的农村信用社，要提出明确的监管措施和整改要求。对违反审慎经营规则，存在风险隐患的农村信用社应当责令其限期改正，并适时采取适当的监管措施，促使其纠正，情况严重的，可进一步采取停业整顿，依法接管等措施。通过加强风险监管，确保农村信用社稳定健康发展

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