郑秉文：税收优惠是养老金走向公平与效率的必由之路

　　郑秉文：税收优惠 养老金走向公平与效率的必由之路 

　　来源：中国基金业协会

　　以下为全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任、中国证券投资基金业协会养老金专业委员会顾问郑秉文为《美国如何支持养老》中文版一书作的序言。

　　税收优惠 养老金走向公平与效率的必由之路

　　这是一本研究美国税收制度与养老金制度的关系的学术著作。阅读这本书可得知，美国养老金制度之所以成为全世界最发达、规模最大的制度，源自税收的支持。尤其是，这本书研究的主要内容是美国第二、三支柱养老金制度是如何在税收制度支持下成为全世界最发达、规模最大的“私人养老金”制度。根据英语世界的惯例，国家强制性举办的基本养老保险制度即第一支柱养老金为“公共养老金”，而雇主在税收优惠政策激励下举办的第二支柱即雇主计划和个人投资购买的第三支柱养老金制度合计称之为“私人养老金”。在“私人养老金”的两个支柱里，第三支柱一般被称之为“个人养老金”。

　　一、这部著作的主要内容与逻辑关系：七个特征

　　这本书研究的就是“私人养老金”的税收递延是如何实施的，为什么要实施税收递延，对税收递延的公平性如何予以评估，等等。

　　围绕“私人养老金”的税收递延，这本书展开的逻辑关系及其给出的结论如下：

　　第一，虽然这本著作的大标题是《美国如何支持养老》，但是，作者使用大量笔墨分析的却是该书的副标题《挑战关于谁受益的传统观点》，即这部著作的研究重点是税收递延的“公平性”问题。对此，作者提出了与传统观点截然不同的看法。传统的观点认为，高收入者之所以是税收递延的受益者，是因为他们面临更高的边际税率，但作者却认为，这个看法是片面的，甚至是错误的。作者的观点非常明确：真正的受益者是那些终生的高收入者，原因是他们储蓄更多。

　　第二，虽然这本著作研究的重点是税收递延政策激励下的“私人养老金”，但是，该书将养老金的第一支柱“公共养老金”与第二、三支柱的“私人养老金”放在一起来分析美国养老金政策带来的净福利，所以，这本书研究的是美国养老金体系的总体福利，而不是单纯地研究美国第二、三支柱养老金的福利问题。因此，把三支柱作为一个整体来研究其“公平性”问题，就会改变人们税收递延的片面理解。读者需要注意的是，在这本著作里，作者将第一支柱表述为“社会保障”，而将第二、三支柱统称为“税收递延”。

　　第三，虽然这本著作研究的重点是税收递延，就是说这本著作研究的完全是“私人养老金”即第二、三支柱养老金，但是，作者却把美国三支柱养老金制度合在一起来分析美国养老金制度的“公平性”问题，其结论是美国的养老金制度是累进性的。换言之，虽然从表面上看，收入越高者，他们的第二、三支柱税收递延的福利待遇就越高，但是，由于第一支柱是美国养老金制度的主体，它覆盖了美国就业人口的94%以上，其制度特征是终生收入越低，参保人的福利待遇就越高。所以，第一支柱的主体地位和制度特征决定了美国养老金制度在整体上是累进性的，就是说，“公共养老金”在“杀富济贫”方面的主导作用“抵消”了前述第一个特点即“私人养老金”的税收递延导致的高收入者储蓄更多的结果。例如，美国公共养老金“杀富济贫”的作用在于，收入为9.2万美元的替代率为37%，但收入2.1万美元的低收入者的替代率则高达67%，而收入高达23.4万美元的高收入者替代率只有17%。

　　第四，虽然高收入者递延了较多的薪酬，即收入越高，递延的薪酬就多，但同时，递延的薪酬越多，在第一支柱所替代的退休前收入份额就较小。例如，对收入9.2万美元的群体而言，第一支柱的退休收入占其总体收入的比重是53%，401（k）的退休收入占47%；但对只有2.1万美元的低收入群体来说，第一支柱的退休收入占总体收入的比重是88%，401（k）的退休收入只有12%；而对收入23.4%的高收入群体而言，第一支柱的收入占总体退休收入比重只有25%，而401（k）的收入则占比高达75%。

　　第五，虽然高收入者递延了较多的薪酬，但是，如果高收入者从第二、三支柱每一美元的薪酬税收递延中获益较多，那就是不公平了，就是说，高收入者税收递延的边际税率较高，但其边际收益却较低。而相比之下，对低收入者来说情况就不一样了，他们的边际税率较低，但边际收益较高，这是因为，他们退休后的边际税率降幅最大。换言之，在美国“私人养老金”的“内部”，即使将其与第一支柱“公共养老金”分离出来独立看待，他们的公平性也是显而易见的，这就是美国“私人养老金”的公平性之所在。

　　第六，美国的税收递延制度对高收入者参加第二、三支柱具有激励作用。众所周知，美国设有资本利得税，在正常所得税体系下，资本利得税的存在是不利于发展储蓄型养老金制度的，或说对养老金储蓄具有一定的抑制作用，具有导致储蓄动机最小化的倾向。但是，税收递延制度中由于对投资收益不征税，这就平衡了不同收入者的储蓄动机。从激励相容来看，高收入者和低收入者均获得了储蓄激励，这也是美国“私人养老金”制度的公平性之所在。

　　第七，这本书的分析工具税式支出理论，作者通过税式支出的估算来测量美国养老保险体系总体福利水平的公平性问题，这是这部著作的一个逻辑起点，也是其逻辑终点。自从1967年美国财政部使用了第一个税式支出估算以来，税式支出在税制改革中的作用越来越受到重视，税式支出的占比越来越大，对推动和撬动养老金制度的重要性越来越明显。

　　二、美国养老金高度发达的秘密：中美比较

　　这部著作上述七个逻辑关系的演绎过程深入浅出，清晰透彻地揭示了美国养老金制度如此发达并成为世界第一的效率问题，还对美国养老金制度的公平问题的根源做了剖析，那就是三个支柱三位一体，相互补充，取长补短，在公共养老金和私人养老金之间达成了某种平衡性，由此成为美国具有良好的社会稳定性的一个源头，甚至可以得出这样一个结论：养老金制度稳定，社会就稳定！这对中国养老金制度改革具有重要的启发。尤其在第二支柱建立只有十几年的暂短时间里，在其资产规模刚刚迈上万亿元台阶的时候，在第三支柱的延税型商业养老保险刚刚启动试点只有几个月、第三支柱养老目标基金试点的税收优惠政策还没启动的关键时刻，这本著作对我国发展第二、尤其是第三支柱养老金具有特殊的意义，那就是，要高度重视税式支出理论与发展养老金业的互动性，要将税收递延视为推动养老金发展的“不二法门”。

　　“税式支出”（tax expenditures）这个概念及其理论是由1961-1969年美国财政部负责税收政策的部长助理斯坦利·萨里（Stanley Surrey）在1967年11月一个公开讲话中提出来的，并为此制作了美国历史上第一个税式支出的估算，这个估算在一年之后予以公布，引起广泛关注，1974年，国会要求年度预算中须正式公布税式支出的估算结果，此后，美国财政部每年都发布详细的税式支出估算结果。这个概念出现并正式被官方使用之后，税法就截然被分成了两个部分：一是正常所得税体系，一是归于税式支出的体系，后者包括设立个税起征点、税收扣除、税额减免、盈亏互抵、税收抵免、税收递延、优惠税率、退税和加速折旧等；就是说，有意识地在税法中对正常的所得税体系规定一些背离条款，国家财政收入由此导致的减少、放弃或让与就构成了财政上的税式支出，从本质上讲，这是一种用于实现特定经济社会发展目标的隐性财政支出。在现代国家的公共财政体系中，税式支出的规模已经十分庞大，并具有继续扩张的趋势。例如，以2010-2011财年为例，美国、英国、加拿大和澳大利亚四国的税式支出金额分别达到了11622亿美元、944亿英镑、2065亿加元和1122亿澳元，占其财政总收入的24.19%、17.26%、31.39%和24.03%，占其GDP的7.70%、6.30%、12.01%和7.77%。

　　在发达国家里，美国实施税式支出的力度最大，尤其对养老金实施的税收递延几乎全方位的，不遗余力的。2017年的税式支出的估算值分别是：DB型企业年金计划761亿美元，DC型计划694亿，IRA个人养老金账户173亿，第一支柱公共养老金345亿，某些雇主对第一支柱的缴费信贷10亿美元，即养老金的税式支出合计高达1983亿美元，占GDP高达1%。据预测，在未来10年里即2017-2027年间，DB型企业年金计划的税式支出将达7264亿美元，DC型计划10519亿，IRA个人养老金账户2560亿，第一支柱公共养老金4558亿，某些雇主对第一支柱的缴费信贷136亿美元，未来10年所有养老金的税式支出合计将达天文数字25037亿美元。

　　重要的是，美国的税式支出列项简单明了，充分体现了法治国家的特点，它共计涉及到336项，其中，个人所得税的税式支出168项，企业所得税的税式支出也是168项。其中，个人所得税的税式支出比重很大。与美国税式支出比较起来，中国养老金的税式支出估算结果就非常小，甚至微不足道。并且，中国的税式支出项目划分十分繁杂，且十分琐碎，例如，它具体分为14类：增值税、消费税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、车辆购置税、耕地占用税、契税。

　　在上述14类税式支出中又细分为1477项，覆盖了流转税、所得税、财产税和薪给目的税对试点地区创业投资企业等主要税种。但是，在1477项税式支出清单中，绝大部分涉及的是“非个人所得税”，涉及到的个人所得税的税式支出仅为28项：

　　——“对残疾、孤老人员和烈属的所得，可减征个人所得税”

　　——“对纳税人因严重自然灾害造成重大损失的，可减征个人所得税”

　　——“对科学、技术等方面的奖金免征个人所得税”

　　——“对体育方面的奖金免征个人所得税”

　　——“对保险赔款免征个人所得税”

　　——“对外籍个人的特定所得免征个人所得税”

　　——“个人举报、协查各种违法、犯罪行为而获得的奖金免征个人所得税”

　　——“个人的扣缴手续费免征个人所得税”

　　——“对外籍个人从外商投资企业取得的股息、红利所得免征个人所得税”

　　——“对按规定报销的差旅费津贴、误餐补助免征个人所得税”

　　——“对个人购买社会福利有奖募捐奖、体育彩票，凡一次中奖收入不超过1万元的，暂免征收个人所得税”

　　——“对西藏特殊津贴免征个人所得税”

　　——“对住房公积金医疗保险金 基本养老保险金 事业保险基金个人帐户存款利息所得免征个人所得税”

　　——“对个人出租住房取得的所得减按10%的税率征收个人所得税”

　　——“对个人与用人单位解除劳动关系取得的一次性补偿收入免征个人所得税”

　　——“对个人或个体户从事种植业、养殖业、饲养业、捕捞业取得的“四业”所得暂不征收个人所得税”

　　——“对自主就业退役士兵从事个体经营的按规定扣减个人所得税”

　　——“对拆迁补偿款，免征个人所得税”

　　——“对持《就业创业证》人员从事个体经营的按规定扣减个人所得税”

　　——“对个人取得的地方政府债券利息所得免征个人所得税”

　　——“内地或香港市场投资者通过沪港通投资股票所得暂免征个人所得税”

　　——“对个人购买商业健康保险产品的支出允许在计算应纳税所得额时予以税前扣除”

　　——“对投资者通过基金互认买卖基金所得的个人所得税优惠”

　　——“对个人投资者持有的中国铁路建设债券利息收入减半征收个人所得税”

　　——“对试点地区创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策”

　　——“将商业健康保险个人所得税试点政策推广到全国范围实施”

　　——“对外籍技术官员取得的由北京冬奥组委、测试赛赛事组委会支付的劳务报酬免征个人所得税”

　　——“对个人投资者继续执行沪港股票市场交易互联互通机制予以免征个人所得税的政策”

　　从上述28项个人所得税的税式支出来看，他们分布很广很广，带有明显的政治性，十分零碎，带有明显的随意性。虽然由于种种原因，我们很难估算出个人所得税的税式支出规模，但可以肯定的是，关于养老金的税式支出占比很小，这样的税式支出项目清单，既分散了税式支出作为一个财税资源的力量，有缺乏明显的经济社会发展导向性。可想而知，我国的养老金业在目前条件下很难有突破性进展。

　　三、我国推动养老金发展的不二法门：税式支出的改革路径

　　美国的案例告诉我们，税式支出改革是推动养老金发展的不二法门和根本动力。就目前来看，税式支出改革涉及三个层次的问题。

　　第一，个人所得税起征点不宜过高。一周以前，全国人大常委会公布了关于修改《中华人民共和国个人所得税法》的决定，个税起征点从3500元提高至5000元。今年是改革开放40年。在过去40年里，个税法总计修订过7次，随着收入水平的不断提高，每次修订起征点都得以明显提高。上次调整是2011年，个税起征点提高到3500元，纳税人的数量由8400万人骤减到2400万人，工薪收入者的纳税面由28%下降到7.7%，当年国家减少所得税收入1600亿元。近年来，随着工资收入水平逐年提高，目前纳税人规模刚刚回升至超过1亿人，但在起征点上调至5000元之后又会出现一个悬崖式回落。本来，上调个税起征点的初衷是为了让广大工薪阶层在国民经济高速发展中能够得到实惠，降低他们的经济负担，实现社会公平。但是，起征点过高是一把双刃剑，随着工薪收入者纳税面和纳税人数量不断缩小，问题也随之逐渐暴露出来：越来越多的地区对购房、购车、落户、入学等消费权利和福利权与个税记录绑定起来，没有纳税的低收入群体本应获得的福利权日益受到限制，而纳税群体则独享这些涉税福利权，反而降低了低收入群体的福利水平。例如，几年前公布的《北京市积分落户管理办法》就将纳税规模作为落户加分的一个重要项目。发达国家的发展历程显示，经济社会发展水平越高，涉税福利项目就越多，这是一个发展趋势；税收递延（EET型）的第二、三支柱养老金是一个十分重要的涉税福利项目，起征点越低，覆盖范围就越大，受益群体就越大，第三支柱就显得越重要。涉税福利项目的增加是加强社会基础设施的需要，也是资本市场建设的需要，也是加强纳税意识的需要，长远看，虽然降低起征点是大势所趋，但降低起征点并不意味着加大工薪阶层的税赋负担，在目前国情下，个税改革的思路应是“低起点、广覆盖、低税率，多阶梯”，其政策含义是，在降低起征点的同时，要大幅降低税率间隔档次。“双降”之后，对纳税人来说，虽然起征点降低了，纳税人数量增加了，但税率刚好可以抵扣掉建立个人养老金账户的税优比例，个人的经济负担并没有增加，还应保持在目前的占财政收入的7%左右不变；即在保持7%不变的前提下，起征点越低，纳税人的数量就越大，每人分摊的缴税额就越少，等于是摊薄了个税额。这样，对公民意识来说，纳税人数量扩大后，纳税意识得以加强，对国家财政关注度得以提高；对公平性来说，与纳税权对应的福利权得到扩展之后，涉税福利的社会不公得以避免；对EET型个人账户来说，降低起征点和降低税率之后，虽然纳税额度很小，每个阶梯之间级差也很小，但其敏感度却很高，建立EET型个人养老金的范围迅速得以扩大，具有较好的激励性，这是因为，对收入偏低的群体来说，“双降”的边际效用要高于高收入群体。

　　第二，尽快向综合所得税制转型。上周全国人大常委会公布的修改《中华人民共和国个人所得税法》的决定在转型方面迈出了一大步，增加了诸多专项附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等支出。但这还不是严格意义上的综合所得税制。标准的个税综合所得税应是以家庭为单位实行年终税收调整，即在分项所得税的前提下实现年终调整，多退少补，这样，建立第二支柱、尤其是建立第三支柱时一人参加就会覆盖全家，这就将其覆盖人数扩大一两倍，这就是为什么美国的第二、三支柱的统计标准以家庭为单位的原因。如果没有综合所得税制，第三支柱就“独立不起来”，只有有雇主的“职工”才能加入进来，第三支柱的覆盖面及其发展速率与企业年金就相差无几，其覆盖的目标群体难以超出第二支柱企业年金的人员范围，两个福利制度重复地发生在同一个群体身上，这样的第三支柱必将与第二支柱企业年金一样被诟病为“富人俱乐部第二”，必定被认为是不成功的，必然被视为是对这种社会不平等的加剧，加倍受到社会的质疑和谴责。实行综合所得税制，第三支柱能够独立起来，基本上所有居民都可随意单独建立，可以离开雇主而独立存在，不受雇主的制约。最大限度地避免第三支柱“个人养老账户”成为“企业年金第二”，更要防止其成为正规部门变相的“团险第二”。我们一定要认识到，在分类所得税制下，税收递延的EET账户对四个非正规就业群体来说是失效的（以保姆和中小个体工商户为代表的灵活就业人员、以餐馆和理发馆等为代表的服务型行业、以农民工为主体的流动性较大的季节工人、再加上广大农民群体）。从国际经验教训来看，德国建立的李斯特养老金采取的是“负所得税”制，即以提供财政补贴的办法鼓励这四个群体的效果很不理想，重要的是，中国采取“负所得税”的可行性很小，我们只能寄希望于彻底改革分项所得税制。

　　第三，尽快建立资本利得税等其他税种。即使实行了综合所得税制，但如果没有设立资本利得税等，庞大的银行存款还是难以“搬家”转换到第二、三支柱养老金的账户里，税收递延的吸引力还是大打折扣。根据美国的经验，在设立资本利得税的条件下，参加第二、三支柱养老金的账户持有人里大约有20%建立的是“TEE型”养老金账户（与税收递延的“EET型”相对应），TEE俗称“免税账户”，持有免税账户的大部分是收入情况良好的白领人员。TEE账户对上述四个群体均为非正规就业的低收入阶层也很有吸引力，它是一个合法避税的场所。引入TEE型的免税账户的前提是在顶层设计上进行两项重大税收改革：一是对买卖股票和基金等投资理财所得课征资本利得税。既然开征资本利得税是大势所趋，就应该将其利用起来。二是在开征遗产税的预期下，TEE型个人养老账户应免征遗产税。这两项税收配套改革作为杠杆可撬动几十万亿资金从股票与公募基金的市场“挤向”个人养老账户，TEE型免税账户的避税优势和吸引力就可显现。

　　第四，适时下调第一支柱缴费比例。最近以来，网上流传一些网文，一些人担心国家机构改革之后，社会保险费由税务部门征缴会改变现行的缴费基数，进而大大增加缴费规模，为企业带来负担。众所周知，我国第一支柱28%的缴费率在世界名列前茅，供给侧结构性改革中下调缴费例的目的是为了减轻企业负担、提高企业竞争力、促进经济增长。实际上，通过税式支出分布来调整三个支柱的缴费率，是缓解企业负担的根本办法，比如，适当下调第一支柱的缴费比例，适当提高第二、三支柱的税优比例。

　　中国证券投资基金业协会将这样一本好书译介给中国读者，对普及养老金知识和推动第二、三支柱养老金发展大有裨益。受该协会副会长钟蓉萨同志的邀请，有幸成为这部译著的第一读者，我感到十分荣幸。

　　作为读书心得，写下如上文字，是为序。

　　郑秉文

　　2018年9月3日

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责任编辑：常福强