王忠民：统筹完善税收激励政策 建设多层次养老保障

　　王忠民：统筹完善税收激励政策 建设多层次养老保障体系

　　来源：中国基金业协会 

　　以下为全国社保基金理事会原副理事长、中国证券投资基金业协会养老金专业委员会顾问王忠民为《美国如何支持养老》中文版一书作的序言。

　　统筹完善税收激励政策 建设多层次养老保障体系 

　　中国是世界上人口老龄化程度较高的国家之一。根据全国老龄办的统计，截至2017年末，我国60岁以上人口已达到2.4亿，占全国总人口的17.3%，平均近4个劳动力抚养一位老人。中国的老龄化问题，已经成为国民经济，甚至成为全社会的社会问题、政治问题等诸多问题当中的一个核心问题。习近平同志指出，“满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉”。人口年龄结构转变，养老问题亟待解决。党的十九大报告指出，要加强社会保障体系建设，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，为我国养老保障制度的发展与完善指明了方向。我们必须结合我国的自身情况，认真总结已有实践经验，充分借鉴境外的发展经验与教训，坚持科学的方法论，探索建设具有中国特色的多层次的社会保障体系。尽快完善和落实养老金的税收政策是其中的关键问题。

　　皮特布拉迪（Peter J.Brady）博士是现任美国国家税收协会主席，曾分别在美国财政部和美联储担任金融经济学家、研究员，在养老保障和税收领域深耕多年。他的这部养老金著作《美国如何支持养老——挑战传统认知，谁从中受益》（How America Supports Retirement—Challengingthe Conventional Wisdom on Who Benefits），采用严谨的研究方法，结合社会保障和税收政策评估模型，从多个维度论证了美国当前社会保障制度的特点与有效性，以及税收递延在美国养老体系中的作用。无论是其研究方法、还是研究结论，都对我们有较强的启迪。他在书中提出几个主要观点：第一，研究美国的养老保障制度时，应该将第一支柱的社会保障与税收递延政策下的雇主发起式退休计划和个人养老账户结合起来，进行综合评估。第二，税收递延对不同收入群体都具有激励，使不同收入群体都有动力进行养老储蓄，应当全面、客观看待税收递延对各类收入人群的作用。为达到退休后的目标替代率，高收入者缴费更高，因此从税收递延中获益更多。对于较低收入者来说，由于在退休后边际税率大幅下降，因此递延每增加1美元，产生的额外收益更高。第三，税收递延具有一定的合理性与优越性。作者认为税收递延本质上平滑了参与者一生不同阶段的收入，这使得税收体系更加公平。累进税率表的前提假设是纳税人的年收入可以合理反映其所处经济环境的状况，但一个人年收入通常会在年轻时增加，随年龄增长进入稳定期，之后到退休时为零。因此，作者认为允许人们留存一部分报酬直到退休后领取，减少了不同年份收入的不均，能够更好反映纳税人所处经济环境的状况。全书关于税收递延在养老体系的重要作用的解释说明，对我国正在进行的养老保障体系改革具有较强的借鉴意义。其研究成果得到美国参议院临时议长、财政委员会主席Orrin G.Hatch的肯定，极力推荐政策制定者学习。

　　1993年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的规定》提出“建立多层次的社会保障制度”以来，我国已经初步形成了包括第一支柱基本养老保险，第二支柱企业年金、职业年金，以及作为国家战略储备基金的社保基金在内的养老保障体系，但从结构上看，第一支柱独大，第二支柱发展滞缓，第三支柱正在抓紧开展顶层制度设计。加快发展多层次养老保障体系，完善税收激励政策我认为是其中的重中之重。

　　第一，要将税收激励政策作为建设多层次养老保障体系的核心。税收为什么重要？可以拿我就职的全国社保基金举例，全国社保基金从成立之初起就拿到了一个最好的国家政策，它是一个免税主体，所有的投资本金、投资收益免交易税，全部收入滚存到本金，相当于税收的贡献全部都转化为投资的回报率。2017年全国社保基金投资收益率达9.68%，权益投资收益额为1846.14亿元，这是单年的收益，或许不足为奇，但是自2000年8月成立以来，社保基金累计投资收益额突破1万亿元，年均投资收益率达到8.44%。很多人会疑惑为什么社保基金会做的还不错，除了践行长期投资和资产配置的理念之外，经我们统计发现，这1万亿元是来自投资收益滚存，因为不缴税，社保基金的效益会不断地累计，复利效应像滚雪球一样越滚越大，可见适当的税收安排能够发挥养老资金投资的最大效用，使得养老资金得以充分的保值增值。从境外经验看，税收优惠是第三支柱发展的巨大动力，美国第三支柱（IRA）的发展始终没有离开税优政策的引导。《美国国内税收法》、《经济复兴税法》等6部税收法案相继颁布，税务安排不断完善，推动美国IRA发展壮大。英国《2004年金融法案》、《2011年金融法案》等法案引入、简化并不断完善养老金税收制度。英、美等国养老金税收安排的不断完善，推动了第三支柱的建设和发展。

　　第二，要考虑推动基本养老金“费改税”改革，做实个人账户，在税收征管的基础上谈税收优惠才有意义。

　　中国在大力发展第三支柱或者说发展养老金的过程中，遇到的最大问题：一是在给税优或补贴的时候，突然发现交个人所得税的群体很少，如何让大家感受到税收的激励成了难事；二是中国国情的特殊性，比如我们本来就没有资本利得税，要么是有但是现在不收，税方面基本上没有减免的空间，只能从其他收入的税当中补。

　　要解决这个问题，就应该从税端去考虑养老金融的问题。回溯过去，20年前养老保障体制设计的时候，曾经有一个点是与第三支柱有机关联的，就是个人账户。个人账户是个人的，但最开始到今天一直未按照第三支柱的逻辑设置，而是用基础养老金统筹账户的逻辑收取、管理和使用，养老金融属于个人的部分并没有真正属于个人，也并没有流转到真正有效的市场金融机构和金融工具当中去。基本养老保险缴费目前是企业缴纳20%，个人缴纳8%，这两部分实质上都是企业负担的成本，目前基本养老保险是社会统筹，实质上是承担了部分财政功能，而这本应由税收来承担。因此建议将企业缴纳的基本养老保险部分“费改税”，而将个人缴纳的基本养老保险等作劳动者报酬，真正计入个人账户。这样，这会产生一系列链条反应：一是企业缴纳的20%基本养老保险部分归于税收，有利于从总体上降低企业负担，激发企业活力；二是个人缴纳的8%的养老保险基金，从此不可以再由社会统筹账户无偿或随意占用，这个8%完全可以归属于个人养老之用，对这8%部分应当免税；三是真正做实了个人账户，这8%就会由市场选择，自然进入到养老金融和养老服务的循环逻辑当中去，而对这8%部分资金投资收益应当实行延税。因此，要先形成良性的税收征管，税优才有意义。

　　第三，制定税收安排应该使其符合养老体系的政策核心目标，将养老金三个支柱统筹考虑，在实践中不断完善。养老体系的政策核心目标是保障退休后的生活水平较之退休前的生活水平基本不下降，退休后收入对退休前收入的替代率是衡量政策有效性的重要指标。因此，考虑税收优惠政策时应该为实现政策目标服务，与整个社会保障体系的可持续性相结合，能够在部分人群已有养老金计划的情况下，依然确定合理的、兼容的、有激励性的税优方式和税优额度。关于这一点布拉迪博士在本书中也有提及，我以为这正是中国在进行养老金税收政策设计时应该考虑的。税收激励不仅仅是给免税额度，而是一整套的税收安排，应该在实践中不断完善。养老金的税收安排并非一蹴而就，而是根据国家人口、社会经济发展水平、养老金替代率、制度运行情况等因素的变化，逐步完善。以目前第三支柱发展规模最大的美国为例，其税收优惠不仅体现在EET和每年5500美元的税前扣除限额，还有提前领取、预扣税机制等一系列精巧的设计，既提高了个人参与的积极性，又保障了税源的稳定性。从长远来看，我国第二、第三支柱的发展必将经历长期的探索与完善的过程，合理、高效、可实施的税收优惠政策可以促进养老金市场的发展。同时，税收优惠政策还要有很强的可实施性，使得政策本身能够以合理可控的运营成本落地生根。

　　布拉迪博士在本书中屡次强调税收递延在美国社会保障制度中的重要性，我非常赞成。但是美国与中国无论在经济发展阶段，居民投资与消费习惯，还是在现有的个税征收实践等方面都存在明显差异，中国存在的问题远没有这么简单。我建议，应该让所有的养老资金先归属于个人，再谈由社会构建多少个渠道可以供老百姓选择，这样选择权也在个人手里，选择的结果个人承担，而不是规定一个空着的名义账户，不知道能有多大的规模，也不知道能带来多大的保障。只有建立一个良性的、有效的机制，养老金规模自然就会多，在此基础上国家做好税收安排，个人做好自己的投资选择，既能推动市场经济的资本快速运行发展，也能解决自己的收入、自己的养老，养老资金带来了不起的收益便不再是一件难事。学习本书，我们应该着眼于布拉迪博士在本书中所采用的研究方法、测量维度和批判的研究态度，结合中国的本土情况，独立思考，独立研究，尊重客观规律，探索一个多样化的、兼收并蓄的、具有中国特色的多层次社会保障制度，为广大人民群众的养老开辟路径，为新时代中国特色社会主义建设做出应有的贡献。

　　王忠民

　　2018年8月7日

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责任编辑：常福强