陈意：地方金融机构对中央政策常常采取选择性执行_新浪财经

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　　导读：职责定位的偏颇及行为目标的异化导致了地方金融行业的无序发展及金融风险的不断积累

　　作者：陈意厦门理工学院

　　文章：《中国金融》2018年第3期

　　自上海市于2002年在全国率先设立金融办以来，目前全国已有31个省及直辖市政府成立了这一机构，并且其组织架构逐渐下沉到县市级政府。金融办的功能也由最初单一的议事协调（作为地方政府的代表，与一行三会在各地分支机构及其他金融企业进行沟通联系）慢慢扩展到兼具监管协调、风险处置、规划制定等多项职责。

　　目前，我国金融监管所处的阶段是中央顶层设计调整和地方底层创新并行。事实上，我国地方金融监管与中央金融监管及地方金融发展现状并不协调，体现在：中央和地方金融监管体制存在分歧；地方金融监管权责不对称；地方金融监管与市场边界厘不清。

　　首先，为了推动地方经济快速发展，地方金融监管机构往往考虑如何突破现有体系约束，对中央政策常常采取选择性执行，导致中央政策效果不理想。同时，由于金融机构牌照的严格管理，使得地方小微金融发展滞后。因此，地方政府更积极进行金融创新，致力于发展地方金融，这与中央金融监管全局化存在一定分歧。

　　其次，地方金融监管体系尚未形成统一框架，其职能散落于各个部门。这种情况下，监管政出多门、职责交叉、有效性差，尤其是一旦出现金融风险时，容易相互推诿，出现监管漏洞和盲区。另外，随着金融创新加速，各种类金融机构层出不穷，金融监管非常分散，大多秉承“谁审批、谁监管、谁担责”的原则，各部门协调难度加大。

　　最后，地方政府与市场边界厘不清。大多数地方金融办同时拥有促进金融发展及进行监督管理这两项具有明显利益冲突的职能，难以保证监管的专业性与独立性。地方政府在进行金融服务的过程中常常重发展轻监管，甚至存在借助行政手段直接干预金融机构的行为，不少地方金融办都普遍内设了银行处、保险处，对银行和保险公司进行一定程度的干预，以推动地方金融升级、争取金融资源，这与其金融监管目标存在冲突。地方银、证、保等金融机构的协调职责被抽离人民银行，甚至连地方金融业发展规划、金融支持经济发展的政策设计以及地方金融改革等事务，也都普遍由金融办来牵头。因此，职责定位的偏颇及行为目标的异化导致了地方金融行业的无序发展及金融风险的不断积累。

　　地方金融监管的盲区与缺位

中央与地方金融监管界限模糊，出现监管重复或监管盲区

　　我国的金融监管虽然是从中央集权型过渡到地方分权型的模式，但是这种模式的转变并不是由一个统一的中央国家机关通过法律法规创制的，而是地方政府由于经济发展的需要基于实践产生的，因此，并没有一个统一的主体对双方的监管界限作出划分。双方对某一金融领域是否属于自己的监管范围存在争议，这种争议直接导致中央与地方金融监管界限模糊，也必然出现“谁都不想管和谁都想管”的现象。如农村资金互助合作社是农村地区在实践中存在的一种从事金融业务的组织，由于在融资渠道和成本等方面存在优势，已经成为正规金融机构在农村地区的重要补充。但是，中央金融监管部门和地方金融监管部门界限不清，导致其处于一种监管缺位的状态。

新型金融业态监管缺位，金融机构风险监管不到位

　　随着我国金融业不断创新发展，近年来，以小额贷款公司、各类交易场所、互联网金融企业、P2P网络众筹、融资担保公司等为代表的地方性金融机构或类金融机构发展迅速，为实体经济提供了有力支持。但各类新型金融业态尚未纳入中央金融监管体系，缺乏与之相适应的监管能力。在宏观经济增长放缓、经济结构调整、金融创新进程加快等因素叠加影响下，特别是2016年以来地方金融风险逐渐暴露，各类非法集资、非法期货等非法金融行为高发频发，各种金融风险处置工作难度加大，维稳压力很大。

　　另外，一些金融机构和企业利用监管空白或缺陷“打擦边球”，套利行为严重。理财业务多层嵌套，资产负债期限错配，存在隐性刚性兑付，责权利扭曲。各类金融控股公司快速发展，部分实业企业热衷投资金融业，通过内幕交易、关联交易等赚快钱。部分互联网企业以普惠金融为名，线上线下非法集资，交易场所乱批滥设，极易诱发跨区域群体性事件。

地方金融监管资源有限，金融监管人才缺乏

　　相对于庞大复杂的监管对象，地方金融监管部门缺乏必要的人员、技术知识和经费支持，资源有限。从地方金融监管机构人员配置看，管理人员相对较少，且地方金融监管资源主要集中在省市两级，县级资源极度缺乏，与地方金融机构的分布严重错配。金融办的编制指标非常少，也导致了金融办的监管力量严重不足。

监管机构缺少执法权，监管立法不完备

　　由于没有明确的法律法规授权，地方金融办开展金融监管缺乏有效的抓手。对于金融风险和案件的处置，必须配备相应的执法力量，早发现、早打击。目前，多数省市民间融资具体工作由金融办牵头实施，但金融办作为事业单位，无执法主体资格，在对地方金融特别是民间金融组织的管理方面，遇有违规现象，难以依法通过行政手段进行处理和纠正。地方金融监管法律体系不完备，如市级层面对小额贷款公司、融资性担保公司的管理主要依据省有关部门文件；民间贷款服务中心、民间资本管理公司、资金互助专业合作社等新型借贷组织的监管主要依据市府办相关文件，在具体实施过程中缺乏权威性。