曾刚：地方金融监管界限模糊存在严重监管分割_新浪财经

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　　导读：如何有效统筹和调动中央和地方的积极性，构建符合区域性风险防范、金融消费者保护以及实体经济发展需要的地方金融监管模式，是当前需要解决的现实问题

　　作者：曾刚贾晓雯国家金融与发展实验室银行研究中心

　　文章：《中国金融》2018年第3期

　　全国金融工作会议提出压实地方金融监管责任，加强监管问责，决定设立国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金融委”），以加强金融监管协调、补齐监管短板。在此背景下，如何有效统筹和调动中央和地方的积极性，构建符合区域性风险防范、金融消费者保护以及实体经济发展需要的地方金融监管模式，是当前迫切需要解决的现实问题。

　　地方金融监管体系概况

　　20世纪90年代以来，我国在金融管理体制上经历了由人民银行大一统监管模式到现行分业监管模式的转变，并且逐渐呈现出由中央单一监管模式向中央主导、地方辅助的双层监管模式转变的趋势。

　　1992年，中国证监会成立，依法对证券市场进行监管，标志着我国开始向金融分业监管体制转向。1998年，中国保监会成立，对保险业进行监督管理，金融分业监管体制进一步得到确立。2003年，中国银监会正式成立，标志着我国正式形成了以一行三会为监管主体的中央垂直金融监管体制，其中人民银行负责货币政策制定等宏观调控工作并对部分金融市场进行管理，银监会、证监会和保监会则负责对银行、证券及保险实施分业监管。在此单一监管模式下，并未对地方金融监管作出专门安排，金融监管属于中央事权范畴。

　　随着近年来我国在经济金融领域的改革不断深化，大量地方性金融机构如雨后春笋般涌现，各地的民间金融活动也日益活跃，在满足地方经济主体的投融资需求、促进基础设施建设以及推动地方经济增长方面发挥着越来越重要的作用，但同时其潜在金融风险也有所抬头。由于中央垂直监管难以对游离于银证保体系之外的地方金融（指小额贷款公司、融资担保公司、地方资产管理公司、融资租赁企业等地方性金融机构及非持牌的地方金融活动等）进行直接管理，出于有效应对地方金融快速扩张及金融风险渐进暴露局面的考虑，中央逐渐将地方金融监管职能及风险处置责任交由地方政府承担。各级地方政府顺势而为，纷纷主动设立金融办（金融局）对地方金融进行监督管理，并逐渐赋予其更大的职权。自上海市于2002年9月在全国率先设立金融办以来，目前全国已有31个省（自治区、直辖市）政府成立了金融办，并且其组织架构逐渐下沉到县市级政府，金融办的功能也由最初单一的议事协调慢慢扩展到兼具监管协调、风险处置、规划制定等多项职责。这些均标志着我国地方金融管理模式初具雏形，以及单一监管模式向双层监管模式的渐进转变。

　　地方金融监管存在的问题

　　1、监管界限模糊，存在严重监管分割

　　我国金融管理体制虽然在从中央单一监管模式逐渐向双层监管模式过渡，但是该种转变乃是基于实践的发展需要而形成，并不存在相应法律法规或中央指导意见对此作出统一规划，进而对中央与地方间的金融监管界限作出明确划分。金融监管界限的模糊造成了理论及现实中对地方金融管理边界的争议，导致监管重叠和监管真空并存。例如，按照国务院关于农村信用社的改革方案，农村信用社的管理交由地方政府负责，但由于农村信用社为存款类金融机构，其同时接受银监会实施的金融监管，双方职责的划分不清易造成重复管理。

　　同时，我国目前并未建立纵向的金融监管协调机制，受中央与地方各自的监管半径所限，实质上已经形成了两个割裂的监管空间，中央对地方难以进行有效的监管指导并及时获取有效的地方金融信息，这使得双方难以进行有效的分工协作，并可能导致监管政策的制定难以做到最优化。

　　2、职能定位不清，重发展轻监管

　　由于目前国家层面对于地方金融监管尚无明确的法律规定或统一要求，各地方政府开展金融监管工作往往从自身实际考虑出发，导致各地的金融办具有不同的职责定位，并且绝大多数金融办都同时拥有促进金融发展及进行监督管理这两项具有明显利益冲突的职能。地方金融办作为地方政府的组成部分，在地方政府“以GDP为纲”政绩观的驱动下，往往将扶持金融机构发展、吸引资本流入、提高融资规模等能够带来短期经济利益的事项作为优先任务，甚至为了达到目标而干预金融机构的正常经营，将防范金融风险、维护金融稳定等核心职责置于次要地位或忽略。职责定位的偏颇及行为目标的异化不可避免地导致地方金融行业的无序发展及金融风险的不断积累，埋下了区域性风险爆发的隐患。

　　3、监管职能分散，未实现统一管理

　　目前大部分省份并未对地方金融实现统一归口管理，监管职能分散于多个政府职能部门。如一些地方的金融办对小额贷款公司进行监管，融资担保公司由地方经信委或中小企业局负责监管，融资租赁企业及典当行的监管则由商务厅负责，而民间金融、互联网金融等领域则处于监管盲区。此种政出多门的体制安排存在着监管主体繁多、监管边界不清、监管职责交叉等一系列问题，导致部门间互相推诿，难以形成监管合力，既提高了监管成本，又降低了监管效率。

　　4、监管能力不足，难以有效履职

　　同地方金融机构及金融活动的迅猛发展相比，大部分地区金融监管能力的建设则大为滞后。在人员配置上，省级金融办工作人员一般只有几十名，而市级及以下的金融办往往只配备个位数的工作人员，且多数人员缺乏金融管理从业所需的知识储备及实践经验，日常工作仅仅停留在行政管理、公文处理等层面。在监管手段上，地方金融办普遍只注重事前审批，而忽视对于日常经营的持续监管，同时开展非现场监测及现场检查所需的信息资源及监管技术也尚未建设到位。监管能力的不足导致其难以进行有效履职，对金融风险进行及时识别及处置。