黄震：新时代地方金融管理体制“变局”_新浪财经

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　　导读：地方金融机构的成立与管理背后隐藏着一个非常重大的法理问题——权力与责任的分配

　　作者：黄震中央财经大学金融法研究所所长

　　文章：《中国金融》2018年第3期

　　新时代地方金融管理体制“变局”

　　习近平总书记在党的十九大报告中宣布中国特色社会主义进入新时代，并在报告中提出“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”，要求“深化金融体制改革”“健全金融监管体系”，增强金融服务实体经济能力，守住不发生系统性金融风险的底线。第五次全国金融工作会议也提出要加强金融监管协调、补齐监管短板。地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。新时代已经提出深化地方金融管理体制改革的新课题。

　　最近浙江等多个地方政府把“地方金融办”升格变成“地方金融监管局”。2017年11月23日，浙江省提出该省金融办加挂省地方金融监管局的牌子，之前已有四川省、山东省、深圳市相继宣布挂牌“金融局”。北京早在刚成立时就叫金融工作局。“变局”应该不止是名字和招牌的简单改变。

　　中央金融监管部门与地方金融管理机构随着现金贷整顿工作深入也在加强互动。2017年11月21日，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室紧急下发《关于立即暂停批设网络小额贷款公司的通知》，要求全国各省暂停批设互联网小贷牌照。该通知指出，有些地区陆续批设了网络小额贷款公司或允许小额贷款公司开展网络小额贷款业务，部分机构开展的“现金贷”业务存在较大风险隐患。随后，中央银行及银监会召集多地金融办负责人召开会议，要求整顿网络小额贷款。

　　同年12月1日中国人民银行与中国银监会联合发出《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》，人民银行副行长潘功胜表示，下一步人民银行将会同相关部门做好清理整顿的督导工作，保证政策的落实，切实防范和化解金融风险，促进普惠金融的健康和持续发展，同时贯彻落实全国金融工作会议的精神，推动包括中央与地方金融监管在内的金融监管体制改革，强化和落实监管责任，完善监管规则。由此可以判断，新时代调整地方金融管理与中央金融管理的关系、完善中央与地方金融管理体制正在进入实质推进阶段。

　　地方政府金融管理的历史由来

　　我国金融管理权从立法上确认属于中央事权，1995年《中国人民银行法》颁布，1997年底第一次全国金融工作会议进一步强化了中央对金融的监管，形成了统一的中央垂直管理体系。当时撤销了人民银行省级分行，全国分为九个分行，就是要防止地方政府干预中央金融监督管理事务。

　　然而，随着改革开放不断深入，我国地方政府属地风险处置责任不断强化，地方金融机构不断成立并发展壮大，地方政府金融管理任务日益增多。首先是农村信用社改制，1995年起国务院决定对城市信用社的进行改造，各级地方政府出钱、出力推动改制，2003年农村信用社改革试点，中央陆续将一些金融管理职责交由地方政府承担。2008年人民银行、银监会发起设立一批农村金融机构如小额贷款公司，就是由地方政府审批设立和监督管理的。如村镇银行是由银监会批设，但是由地方的企业参股。此外融资性担保公司由各省发改委或金融办批准设立；典当行、保理公司等由商务部批准，然后都交由地方政府管理。后来地方政府金融监督管理权限进一步拓宽，区域性股权交易市场以及其他各类交易场所也交由其批设和管理，民间融资市场中的非法集资也由地方政府牵头处置。

　　地方金融机构的成立与管理背后隐藏着一个非常重大的法理问题——权力与责任的分配。因为所在区域一旦发生由金融风险事件引发的群体性事件，地方政府更是首当其冲要站出来，支持、配合国家监管机构开展风险化解工作，这就是地方政府的属地风险处置责任。随着我国金融市场迅猛发展，新型金融业态和金融机构不断壮大延伸，地方金融管理的范围不断拓展，中央监管部门掌握制定文件和推出新型机构的监督管理权，但是把具体批准权力和部分管理职能下放给地方政府，于是渐渐形成了事实上的中央与地方双层金融管理体制。

　　正因为是从承担属地风险处置责任切入金融事务，很多地方的金融办开始叫“处置风险办公室”“打击非法集资办公室”“上市服务办公室”等，这些办公室开始多是临时性的协调沟通机构，不是常设的正式机构。自2002年上海市金融服务办公室成立以来，目前全国有31个省份、绝大多数地级市都成立了地方金融办，很多县也成立了金融办公室，地方政府金融管理职能不断扩大和加强。然而，省级金融办在中央政府层面没有对接机构，地方政府金融管理处在各自探索的状态，没有形成全国统一的规范和体制。