尹中立：土地制度对住房制度的影响

荣盛发展首席经济学家兼经济研究院院长尹中立

　　新浪财经讯 “第三届野三坡中国论坛”于2018年9月15-16日在中国·河北·野三坡举行，主题为提升城市竞争力。荣盛发展首席经济学家兼经济研究院院长尹中立出席并演讲，题目：《中国土地制度对住房制度的影响》。

　　7月31日中央政治局会议，对上半年的工作总结，部署了下半年的工作的时候也提出了要求，第一个是稳就业，第二个是稳金融，稳房地产价格。现在每隔月新增的以土地为基础的融资大概是在上万亿左右，假如这个价格开始下跌，整个中国的金融运行就会巨大的挑战，所以以稳定为导向的前提之下，土地制度改革应该说前景光明，道路漫长。

　　以下为演讲实录：

　　尹中立：房价是涨是跌，这是我经常会被问到的一个问题，今天我试图从土地制度出发，来回答这样一个根本性问题。

　　在党的十九大会议现场，当习总书记在作十九大报告时，全场只有49个字，但是全场有两次热烈的掌声，关于同一个问题想起两次掌声的只有两次，其中一次就是提到“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位”时，全场长时间响起热烈掌声。一方面反映出所有代表对这个问题改革的高度期待，也表明我们这十几年二十几年来解决的非常不好。为什么住房问题制度的改革如此必要？我们首先要回顾一次历史。在提到“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”时，现场再次响起掌声。

　　1987年12月7日，深圳国土局第一次以拍卖的方式拍卖土地使用权。第一批土地的使用期确定为30年。这是中国的宪法和土地管理明确规定。经过香港商人的启蒙，从那个时代开始改变这样的制度，这个制度首先在深圳特区开始试点，试点之后在全国人大进行讨论，然后通过了这样一个制度，有一个插曲，这个制度在通过的时候，他们组织了200余名委员联名向全国政协递交了反对的提案，认为这项改革是历史的倒退。从全国政协委员的上述可以看出，土地政策的任何一个改革，都事关中国全局的改革。所以说从那个时候开始，中国的土地住房问题就开始一步一步的朝着目前的这个方向去迈进。

　　但是八十年代的整个土地改革，和住房制度改革，并没有或多突破性的进展。1998年在内忧外患的压力之下，当时的总理朱镕基毅然决然的启动了住房制度改革，当时是以国务院名义颁发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号，简称“23号文件”），23号文件是中国住房制度从计划经济向市场经济转轨的标志。

　　为什么要改革？内在矛盾，外部冲击，促使住房制度改革的内在矛盾：人口结构。十多年时间是要买房，结婚，那时候中国住房面积只有10平方米，在面临住房矛盾的面前必须要改革，其中是亚洲金融危机，所以这两个加在一起，导致了住房制度的出台，但是23号文件确立的多层次住房供应体系，以经济适用住房为主的住房供应体系，对不同收人家庭实行不同的住房供应政策：

　　10%的最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；

　　70%的中低收人家庭购买经济适用住房；

　　20%其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。

　　这个制度应该说在1998年到2003年，大大超出了预期，中国的宏观经济从谷底开始回升，取得了非常大的成效。在2003年新旧两届政府开始交接，温家宝总理拿过接力棒，但是在那一年的春天发生了一次突如其来的非典，在非典的冲击之下，新登基的总理心里面承受着巨大的压力，不知道非典会对中国经济产生多大的影响，于是采取了宽松的户籍政策。2003年的6月份，发放的新增加带宽就超过了2002年全年的总额，于是人民银行就开始在非典疫情控制之后，在6月份出台了121号文件，当时中央也出台了一个18号文件，这是在党中央的文件当中有这样的提法。

　　第二是要达到这个目标，要调整住房结构，因为1998年的住房结构是保留了大量的保障性住房的供应，但是在2003年开始调整住房结构，在有些中心城市，在2003年6月份之后，完全取消了保障性住房的规定。2003年之后，中国的第一轮房价上涨是从上海开始的。

　　为了落实18号文件，在2003年之后出台了一系列的制度，有一个重要的文件，是2004年8·31大限，当年三月，由国土资源部等出台《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定所有经营性的土地一律都要公开竞价出让（即土地招、拍、挂政策）。

　　其次是废除跨行政区的占补平衡制度，在所有制度当中，中华民族土地管理办法，它的使用全不能够转让。由地方政府获得合法的身份，为开发商，形成财政收入。

　　请大家看这张图，这三个制度落地之后，对中国的土地价格，房地产价格，形成了长远的影响。从这个图上可以看到，每年的房地产价格涨幅，2004年是分水岭，2004年年度涨幅都是有限的，2004年以后涨幅非常突出。土地在不断供应减少，所以完成的面积也相应的减少，供应减少了价格就上涨了。

　　我们把三个直辖市的房屋价格进行比较，也可以作证，房价的上涨原因就是土地供应减少了，比如说北京、上海和重庆，前两条线是北京和上海的，两条线应该说交错上升，比翼双飞。下面那条是重庆，为什么三个都是直辖市，人口都是两千万以上，它的价格波动有如此大的差别？

　　请看以下土地的租让，上面那条先是土地出让面积，2004年以后重庆大幅度增加。而北京和上海都在不断减少。北京和上海是全国的缩影，重庆突出因为他有一个特殊的市长，每年按照他的节奏去供应他的土地，按照他的办法把城乡土地形成了交易的市场制度，所以重庆的做法有别于其他全国城市，是一个非常难得的实验，所以形成了强烈的反差。

　　当然这个市长退休以后，重庆房价暴涨。控制房价的不是没有办法，其实是有办法的，重庆房价暴涨是2017年后导致的。

　　我们再看看，当一系列的制度完成之后，地方政府对土地财政的依赖越来越严重。十九大确立住房制度变革新的方向，调整住房制度是新时代的要求，中国住房的发展已经有高度的增长阶段，向高质量发展阶段迈进，不同城市之间他的住房供应实际上是不平衡的，有些城市供大于求的状况。必须要改变我们的制度，它的核心就是要改变土地制度，其实前面的黄书记还有更多的专家都已经提到，十八届三中全会关于土地制度那个文件已经写的非常完整，但是过去的几年，这个土地制度的落实应该说难度很大，除了前面的财政难题之外，更难得问题是金融问题。

　　今年的7月31号，政治局会议，对上半年的工作总结，部署了下半年的工作的时候也提出了要求，第一个是稳就业，第二个是稳金融，稳房地产价格。我告诉大家一个数字，现在每隔月新增的以土地为基础的融资大概是在上万亿左右，假如这个价格开始下跌，整个中国的金融运行就会巨大的挑战，所以以稳定为导向的前提之下，土地制度改革应该说前景光明，道路漫长。

　　因为时间关系，谢谢大家！

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责任编辑：谢长杉