上海样本：土地财政的得与失

　　本报记者 范利祥

　  “一些地方出现了靠出卖土地得到大量的土地收益，作为所谓的‘第二财政’，去搞当地的建设，其实很多是形象工程，这是中央不赞成的、不提倡的，也是财政不应该支持的。”3月9日，十届全国人大五次会议召开期间，财政部部长金人庆在记者招待会上的表态，引起来自上海的全国人大代表的共鸣。

　　在连续两轮房地产调控风暴的影响下，危机乍现的上海土地财政，开始呈现强弩之末的态势。上海是依靠经营土地而获得经济快速发展的典型城市，其土地财政的得失，提供了一个有价值的样本。

　　财政收入增幅锐减

　　有关上海土地财政危机的信号，出现在今年2月初召开的上海市“两会”上。

　　上海市财政局局长葛爱玲在做《关于上海市2006年预算执行情况和2007年预算草案的报告》时透露，2006年，上海全市地方财政收入完成1600亿元，同比增长11.6%，但增幅同比回落9%以上。

　　其中一个主要的原因是，去年上海的房地产、钢铁行业受市场、价格影响大幅减收35.4亿元，“与财政收入连续多年高速增长后的高位基数形成双重制约”。

　　早在去年上半年房地产调控政策密集出台的时候，上海财政收入的表现就让人忐忑不安：GDP增速达12.6%，但地方财政收入同比仅增长4.8%，增幅比去年下降19.7%。其中，房地产税收下降被认为是首要原因。

　　此外，去年上海市区县财政收入的减增幅度更为明显。2006年，市本级财政收入782.7亿元，同比增长13.4%，增幅同比回落约3%；区县级财政收入817.7亿元，同比增长9.9%，增幅同比回落14%。

　　“一些地区房地产占GDP比重较大，比如黄浦、静安、徐家汇等，受到的影响更大。”上海市社科院的一位专家说，2005年，上海不少区县的GDP和财政收入对房地产的依赖性很高。松江的GDP以及房地产在其中的比例分别为18%和8%，徐汇分别为40%和20%。

　　2005年末，上海市政府准备把房地产业退出上海市“十一五”规划支柱产业的时候，曾邀请有关机构调研宏观调控对上海房地产业的影响。调研结果显示：综合房地产的波及效应，2005年房地产市场下滑将使上海GDP总量大约减少65亿，影响GDP增幅减少约1个百分点。

　　上海市社科院的报告称，上海市的财政收入中，有25%来自房地产及相关行业，包括土地出让收益、房地产企业营业税和所得税等。这意味着，在经济结构和产业结构调整时期，土地财政收入占据不少位置的地方财政，将难免一场阵痛。

　　相当于地方财政收入35%

　　今年的上海“两会”上，上海市委代理书记、市长韩正在工作报告中没有提及房地产。上海房地产业开始走进低潮。

　　上海房地产经历了三个发展周期。第一周期是1978-1991年，上海房地产经历了从无到有的过程。第二周期是1992-1999年，包括1993-1995年的过热阶段和1996-1999年的调整阶段。从2000年至今则是第三个发展周期。

　　房地产在上海保持凌厉态势，也在第三个周期。政府开始大量批租土地，房地产市场到处是金块，很多政府部门想方设法登记成立房地产开发公司。

　　上海市的“十五”计划首次将房地产业与信息、金融、商贸、汽车、成套设备，一起定位为六大支柱产业。上海“十五计划”中描述：“房地产业增加值预计年均增长14%以上，到2005年占国内生产总值的比重达到7%以上。”

　　其他政策也齐头并进推出。尤其是随着2000年福利购房政策取消，上海市政府开始通过退税的方式鼓励市民购房。

　　把各种社会资源大量倾斜在房地产业，使其领舞上海六大支柱产业。2001年与2000年相比，上海来自房地产业的税收增长51.0%。房地产对地方经济令人吃惊的贡献，更加剧了地方政府猛推房地产的冲动。

　　上海市社科院的数据表明，“十五”时期，上海房地产开发累计投资4703.2亿元，占全市固定资产投资额的35.47%。房地产业增加值由1995年的92.85亿元，增加到2005年的670.2亿元，年均增长21.9%；由1995年占全市生产总值的3.7%，提高到2005年的7.3%，已成为上海主要的支柱产业。

　　近五年，上海房地产开发经营所产生的税金(营业税及附加、土地

增值税、企业所得税等)相当于同期上海地方财政收入的15%(未扣除上缴中央

财政部分)。如加上房产税、

契税、城镇土地使用税、存量房交易税、房屋租赁税、房地产其他行业经营所产生的税金、土地出让金、房地产各种规费等，房地产业所产生的税、费和土地出让金相当于同期上海地方财政收入的35%左右。

　　在得失之间：培植新财源

　　对于上海来说，房地产已基本完成了带动经济超速增长的“土地财政”功能。内部数据显示，“十五”时期，上海城市基础设施累计投入3257亿元，直接提升了土地价值。而同期收取土地出让金508亿元。

　　但从2005年国家宏观调控政策密集年开始，上海房地产开始呈现强弩之末的态势。当年，上海房地产投资额仅比2004年增加6.07%，增幅回落了24.4个百分点。

　　随着国家宏观调控的逐渐深入，上海的“土地财政”已经难以为继，培植新的财源迫在眉睫。

　　经过多方调研，上海首先提出重点发展高科技含量、高附加值、低能耗污染的“先进制造业”和“现代服务业”。

　　但上海社科院专家认为，由于此前上海把太多的资源和精力配置在土地财政上，在先进制造业和服务业的发展上形成两条“短腿”，要想让这两块产业快速补缺，还很难实现。“十五”时期，上海第三产业占全市生产总值的比重，一直徘徊在50%左右，和上海建设发展成为“四个中心”的国际大都市地位不相称。

　　另外，引起上海市官方焦虑的是，目前上海周边的长三角城市也把发展“先进制造业”和“现代服务业”作为各城市调整结构、产业升级的共同目标，竞争将更惨烈。而且与周边城市比较起来，上海还缺乏比较优势，比如土地、劳动力等成本的快速攀升，导致浦东新区陆续有跨国公司向周边城市搬迁。

　　上海市社科院专家说，上海将因对房地产这一行业的高度依赖性，而在转型时期付出不小代价。因为房地产业和国民经济中绝大部分产业都有关联，产业链相当长，在投入产出表的40个部门中，有38个部门是房地产业上游关联产业部门，或下游关联产业部门。“如果房地产业硬着陆，将会元气大伤，影响若干年的发展”。上述社科院专家说。