费国平：经济安全与姓什么无关

　　本报记者 柯志雄

　　只要路况不是过于拥堵，开着捷豹飞驰在上海浦东大道时，费国平绝不会让引擎“闲着”。但这位隆安(上海)律师事务所高级合伙人的同事也清楚，费喜欢速度，但更在意安全。在过去的两年中，“安全”是他电脑里中文输入时最常用的词组。

　　之所以如此，跟他的另外一个“头衔”——全国工商联并购公会常务理事有关。去年“两会”，全国工商联提交的《关于建立国家经济安全体系的建议》，使外资并购与经济安全议题展开并升温；今年“两会”，并购公会通过全国工商联再次提交《关于建立全球化条件下的国家经济安全体系的提案》。两个提案，费都是主要执笔人之一。

　　3月13日，本报对费国平进行了专访。

　　《21世纪》：自去年提案以来，外资并购与经济安全政策与实施层面有哪些进展？尚有哪些不足？

　　费国平：2006年以来，国家经济安全问题引起持续广泛的讨论，社会各界对通过立法形式保障国家经济安全有了共识。2006年修订的与外国投资有关的并购等政策规章中，国家经济安全问题已经受到了主管部门的重视。并在具体外资并购案件的审查中得到了反映。

　　但这些政策规章的系统性安排不足，透明度不够，也缺少必要的监督和制衡安排。这可能导致在执行中存在一些推诿、争抢解释与审批权的现象，影响审批质量和效率，增大交易成本，也影响提高利用外资的质量和效益。

　　《21世纪》：刚才谈到政策规章的系统性安排不足，你认为在国家经济安全方向上，一个相对完善的政策规章系统是怎样的？

　　费国平：国家经济安全的系统性规章安排包括两个方面：对涉及的不同层面的问题，要有不同层级的法律、法规和规章架构来进行规定；对于不同领域和不同的事项要有不同层级、不同行业的机构进行管理和监督。

　　另外，完善经济安全制度体系，还应包括促进民族产业发展，提升民族产业的全球竞争力的制度安排。民族产业只有拥有参与全球竞争的能力，它的产业才安全。如果说外资并购不会危及国家经济安全，并危及民族产业的生存权，那么限制外资进入就是自我扼杀发展权。

　　完整的体系还应当包括，在制度中包括了市场相关主体对监管不作为行为的可诉性、对自由裁量权的制衡安排，以及完善立法的成本收益分析和后评估机制安排等。

　　《21世纪》：去年让更多大众关注起外资并购与经济安全议题的，是徐工集团和苏泊尔集团。从这两个案例中，我们可以得到哪些启示？

　　费国平：这两起并购案引发的公众参与探讨的热情和人数都是空前的，有利于我们思考如何尽快完善公众参与公共政策制定和决策的途径和制度。比如，进一步培育、完善行业协会、民间等各种自律自治组织的专业性、独立性、代表性，充分重视和发挥各种组织在重大公共政策领域方面的作用。

　　这也促使我们思考，如何才能做到既不忽视全球资本流动可能带来的经济运行风险，也不夸大外资并购的威胁。

　　第三，可以帮助我们思考国家经济安全的基础问题：涉及国家经济安全到底是哪些产业？金融安全是经济安全中最重要的内容，如果银行都可以外资进入，有些行业为什么不可以呢？再比如产业安全的不同类型，包括信息安全、控制性安全等等。

　　《21世纪》：谈到经济安全，很多人直接的反应是外资，企业的所有制形式是否与经济安全有必然联系？

　　费国平：将经济安全与外资并购划等号是没有界定清楚国家经济安全的内涵和外延。经济安全问题大致可以划分为5种情形：一是外资控制并垄断行业带来的不安全；二是外资并购导致了信息和技术不安全；三是资源和能源领域；四是本国产业没有国际竞争力带来的不安全；五是全球资本并购中的流动性风险。

　　5种情形与不同所有制的关联度以及处理的难度也大相径庭：第一种属于反垄断法规制的内容，与所有制无关，如果构成了垄断应当一视同仁；第二种情形是国家的产业政策不允许进入或者不允许控股，例如军工等领域；第三种情形取决于产业引导政策和控制力的安全；第四种是全球化下最应当重视的安全——因为没有竞争力的产业是最不安全的。

　　对外资并购带来的风险，担心最多的，我认为是第5种，也是最难判定的行业。如果从市场竞争的角度说，一些行业不对外资和民营企业开放是不符合市场规律的，也不符合社会公众的利益。如果从资本全球流动带来的风险角度说，外资对一个行业主要领先企业的控制，在遭遇全球经济波动或资本流向高收益地区时，均可能对国民经济平稳运行存在潜在风险。但是，这种全球资本的流动，并不是仅仅是外资会存在，民营企业也会存在，只是程度不同。

　　对这种流动性风险，本国企业也许可以继续通过资本管制进行约束，对于其中一些特殊领域，准入时即可设定一些义务。

　　对那些不能或者不适合设定义务的领域，国有企业应当担负起安全重任——国有企业在全球化背景下的一个重要的战略任务应当是维护国家经济安全。国有企业对国民经济的主导力和控制力，不应当以控制垄断行业、主导非竞争性行业为标准。而应当以国家经济安全为战略原则，以能够在全球市场波动中，保证国民经济平稳运行为标准，参与和引领重要行业的全球竞争力提升为己任。

　　《21世纪》：工商联提案中建议，由政府部门、研究机构、有关专家和行业协会商会及民间机构等各方面代表组成国家经济安全咨询委员会。这样的做法与其他可能的做法相比有何优缺点？

　　费国平：一个广泛吸收社会各界意见的平台，不仅有助于增加专业性，减少决策中的失误，也有助于增加透明度，完善社会监督机制的构建。但公公参与不可能是每个公众、每个企业都直接参与。行业协会、民间组织在其专业范围内的参与，既是完善民主法治的需要，也是公众参与权、表达权的实现形式。如果离开了以这些组织为平台的公众参与，我们很难想象除了人大代表、政协委员以外，公众有实现参与国家公共政策制定和实施的更好方式。

　　《21世纪》：普遍认同的一个观点是，经济安全需要通过立法手段。宗庆后提出“立法限制外资通过并购垄断我国各个行业、维护经济安全”，他开出的“立法药方”倾向于通过反垄断立法；而工商联的提案建议，将现有的与外国投资有关的法律合并修订为《外国投资法》。为何出发点相近，结论并不同？

　　费国平：反垄断法的主要目的一是促进公平竞争，二是反对垄断，三是保护消费者。并购有可能会导致垄断，从而有可能会限制竞争，最终损害消费者利益。但这是反对所有的垄断行为，与外资内资无关。

　　我国目前基于企业股权的所有制性质作了太多的企业门类划分，这些划分导致市场的参与者获得了不同的政策和制度优惠，也同样受到了不同的歧视，这是不符合反垄断法促进公平竞争原则的。

　　我国规范外国投资的法律有3部，就是简称的三资企业法。作为开放初期的产物，三资企业法无疑对于吸收外资起到了积极作用。但是随市场经济制度的逐步成熟，我国产业结构的调整，增长方式的转变，外国投资进入方式的变化，WTO过渡期的结束，有必要将3部法律修订为一部法律，通过外国投资法的调整，将外资并购的行政规章上升到法律级别，公平市场环境，规范外国投资者的并购等各种投资行为，提高吸收外资的质量，完善行政监管的范围，约束自由裁量权的不断扩大，保护外国投资者的合法权益。