推进事业单位改革三前提

　　本报记者　易强

　　世行课题组认为，虽然过去的改革取得很大成绩，但由于引入了一些不合理的激励因素，其结果是，服务质量参差不齐，成本有效性不够，人们享受服务的机会不均等。

　　“事业单位‘创收’的积极性很高，但在提供高质量、低成本的服务方面积极性却没 有那么高。更糟糕的是，强烈的创收积极性在一些地区导致服务质量恶化，并且造成了不公平现象。”

　　此外，庞大而无处不在的国有事业单位，正阻碍着非国有服务部门的出现，而后者对中国维持持续的高速增长，以及提高生产率都具有非常重要的意义。

　　重调付费责任

　　而要改善服务提供，就必须进行一场深远的改革，要求以一种协调的方式，同时处理好付费和激励两方面的问题。“付费”的意思是，为公共服务所做的支出。

　　这就要求政府和私人重新调整付费责任。政府必须按照建设小康社会的要求，满足为服务付费的资金需要，同时又要确保财政成本不能超过自己的实际财力。

　　因此必须做出艰难的选择，以调整服务的提供范围，使之与政府掌握的公共资源水平相适应，与此同时，还必须保证政府有充足的资源，用来为一部分服务付费。

　　在过去20年，付费经历了非政府化的过程，付费的责任由政府向私人用户转移。这种情况在教育和卫生领域尤为典型。

　　在教育行业，这表现为教育机构总收入中学杂费收入的直线上升；在卫生医疗行业，这种非政府化导致在全部医疗支出中，居民个人现金支出的比例直线升高。

　　实际上，最近几年政府向事业单位投入了大量资金。从2000年到2002年，事业单位的预算拨款由3620亿元增加到了6590亿元，增长了82%。

　　然而，除了几项国家强令减少收费的服务项目外，比如义务教育，增加的投入似乎并未相应降低各种收费标准。同期，事业单位创收收入增长了43%，“事业收入”增长了53%。

　　许多迹象表明，政府的资源投入增量，被事业单位越来越多地用于增加人员和提高工资，这种现象在基层政府事业单位尤为明显。

　　2000年到2002年期间的人员支出快于预算拨款的增长。从业人员增加23%，平均报酬增加25%，使总的人员支出增长了91%。

　　改革预算制度

　　世行课题组认为，必须找到一个更好的战略，使政府能够在特定公共支出水平上，实现更多的社会目标，换句话说，就是“让钱花得更值”。

　　在分配有限的公共资源时，各级政府都需要根据轻重缓急，对各类服务进行优先排序并落实资金，以保证政策目标的实现。在这个意义上，现有的预算制度还相当薄弱。

　　尽管过去10年来政府做出了显著努力，预算改革仍落后于

中国经济体制其他方面的改革。

　　随着整个经济日益分权化和市场化，不合理的预算程序越来越成为政府有效使用预算资金，进行资源分配和宏观经济管理的一个主要障碍。

　　除了预算制度之外，为了改善服务提供，各级政府之间必须进行有效的分工，并通过收入分享或转移支付，建立与之配套的资金提供制度。

　　财政分权化也没有发挥作用。目前在预算总支出中，地方政府占到了70%，其中大部分来自省级以下政府。县乡两级政府加在一起，占到公共卫生支出的55%到60%，教育支出的70%。

　　这种高度分权化的体制，本可以有利于对服务提供进行管理，但在现行体制下，地方各级政府的收入明显不足，无法负担起沉重的支出责任。另外，它们从政府间财政转移支付体系中也几乎得不到什么帮助。

　　其结果是，各级地方政府在很大程度上是自我筹资，而且当前几乎不存在任何机制来保证不同地区之间的最低服务标准。

　　约束创收动机

　　过去的改革在把事业单位“推向市场”的同时，也使得事业单位有了很高的创收积极性。“工资外收入”已经制度化并已成为报酬结构的一部分。

　　事实上，强烈的创收动机只有在遇到同样强烈的市场约束和监管约束时，才能真正带来服务结果的改善。

　　这一点对诸如教育、医疗卫生，以及农业推广等服务来说尤其关键，因为这些服务的一个突出特点是“可度量性”低，也就是说，要比较精确地度量这类服务的质量和数量会非常困难。

　　但是，与强烈的创收动机相比，来自政府和市场的约束都显得软弱无力。

　　医疗卫生领域就是一个例子。高能激励机制把他们推向了另一条道路，即高价出售更多的药品来创收，或在可行的情况下牺牲质量节约成本。

　　在现行制度下，某一政府部门常常既是政策制订者(由它负责监督和评估服务提供者的业绩表现)，同时又是服务提供者(它是相应事业单位的上级主管部门)，这就是所谓的“管办不分”。

　　在这样的制度下，服务提供者(如学校、

医院和农技服务站)更多地关心它们的“上级主管部门”是否满意，而不太在乎家长、病人和农民是否满意，是很自然的事情。