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推进事业单位改革三前提


http://finance.sina.com.cn 2005年10月29日 16:14 《财经时报》

  本报记者 易强

  世行课题组认为,虽然过去的改革取得很大成绩,但由于引入了一些不合理的激励因素,其结果是,服务质量参差不齐,成本有效性不够,人们享受服务的机会不均等。

  “事业单位‘创收’的积极性很高,但在提供高质量、低成本的服务方面积极性却没
有那么高。更糟糕的是,强烈的创收积极性在一些地区导致服务质量恶化,并且造成了不公平现象。”

  此外,庞大而无处不在的国有事业单位,正阻碍着非国有服务部门的出现,而后者对中国维持持续的高速增长,以及提高生产率都具有非常重要的意义。

  重调付费责任

  而要改善服务提供,就必须进行一场深远的改革,要求以一种协调的方式,同时处理好付费和激励两方面的问题。“付费”的意思是,为公共服务所做的支出。

  这就要求政府和私人重新调整付费责任。政府必须按照建设小康社会的要求,满足为服务付费的资金需要,同时又要确保财政成本不能超过自己的实际财力。

  因此必须做出艰难的选择,以调整服务的提供范围,使之与政府掌握的公共资源水平相适应,与此同时,还必须保证政府有充足的资源,用来为一部分服务付费。

  在过去20年,付费经历了非政府化的过程,付费的责任由政府向私人用户转移。这种情况在教育和卫生领域尤为典型。

  在教育行业,这表现为教育机构总收入中学杂费收入的直线上升;在卫生医疗行业,这种非政府化导致在全部医疗支出中,居民个人现金支出的比例直线升高。

  实际上,最近几年政府向事业单位投入了大量资金。从2000年到2002年,事业单位的预算拨款由3620亿元增加到了6590亿元,增长了82%。

  然而,除了几项国家强令减少收费的服务项目外,比如义务教育,增加的投入似乎并未相应降低各种收费标准。同期,事业单位创收收入增长了43%,“事业收入”增长了53%。

  许多迹象表明,政府的资源投入增量,被事业单位越来越多地用于增加人员和提高工资,这种现象在基层政府事业单位尤为明显。

  2000年到2002年期间的人员支出快于预算拨款的增长。从业人员增加23%,平均报酬增加25%,使总的人员支出增长了91%。

  改革预算制度

  世行课题组认为,必须找到一个更好的战略,使政府能够在特定公共支出水平上,实现更多的社会目标,换句话说,就是“让钱花得更值”。

  在分配有限的公共资源时,各级政府都需要根据轻重缓急,对各类服务进行优先排序并落实资金,以保证政策目标的实现。在这个意义上,现有的预算制度还相当薄弱。

  尽管过去10年来政府做出了显著努力,预算改革仍落后于

中国经济体制其他方面的改革。

  随着整个经济日益分权化和市场化,不合理的预算程序越来越成为政府有效使用预算资金,进行资源分配和宏观经济管理的一个主要障碍。

  除了预算制度之外,为了改善服务提供,各级政府之间必须进行有效的分工,并通过收入分享或转移支付,建立与之配套的资金提供制度。

  财政分权化也没有发挥作用。目前在预算总支出中,地方政府占到了70%,其中大部分来自省级以下政府。县乡两级政府加在一起,占到公共卫生支出的55%到60%,教育支出的70%。

  这种高度分权化的体制,本可以有利于对服务提供进行管理,但在现行体制下,地方各级政府的收入明显不足,无法负担起沉重的支出责任。另外,它们从政府间财政转移支付体系中也几乎得不到什么帮助。

  其结果是,各级地方政府在很大程度上是自我筹资,而且当前几乎不存在任何机制来保证不同地区之间的最低服务标准。

  约束创收动机

  过去的改革在把事业单位“推向市场”的同时,也使得事业单位有了很高的创收积极性。“工资外收入”已经制度化并已成为报酬结构的一部分。

  事实上,强烈的创收动机只有在遇到同样强烈的市场约束和监管约束时,才能真正带来服务结果的改善。

  这一点对诸如教育、医疗卫生,以及农业推广等服务来说尤其关键,因为这些服务的一个突出特点是“可度量性”低,也就是说,要比较精确地度量这类服务的质量和数量会非常困难。

  但是,与强烈的创收动机相比,来自政府和市场的约束都显得软弱无力。

  医疗卫生领域就是一个例子。高能激励机制把他们推向了另一条道路,即高价出售更多的药品来创收,或在可行的情况下牺牲质量节约成本。

  在现行制度下,某一政府部门常常既是政策制订者(由它负责监督和评估服务提供者的业绩表现),同时又是服务提供者(它是相应事业单位的上级主管部门),这就是所谓的“管办不分”。

  在这样的制度下,服务提供者(如学校、

医院和农技服务站)更多地关心它们的“上级主管部门”是否满意,而不太在乎家长、病人和农民是否满意,是很自然的事情。


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