新破产法出台有望 工资债权有限优先清偿

　　本报记者 陈欢 上海报道

　　即将在今年6月召开的十届全国人大常委会第十六次会议上，难产十年之久的新《破产法》有望上会三读，并很有可能获得通过。这是记者从全国人大法工委最新获得的消息。

　　记者同时获悉，最新的送审稿中，此前争议颇大的职工债权和抵押担保债权孰先孰后 的问题有重大修改，劳动债权虽可优先受偿，但优先的范围仅限于企业破产前3至6个月的工资债权，在二读草案中作为第一顺序清偿的社会保险费用以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，将不再优先于有抵押担保的债权。

　　政策性破产清障

　　市场经济发展的这20多年来，每发育到一定阶段，破产法律法规就随之变化。其中几个关键的节点包括1986年的《企业破产法(试行)》、1991年《民事诉讼法》关于破产程序的规定、1994年关于“政策性破产”的一序列文件和2002年最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》等。

　　这一系列相互不衔接的立法直接导致的结果就是：国有企业、非国有企业分别适用不同的破产法律，破产条件、破产程序各不相同，国有企业内还有政策性破产和依法破产的区别。

　　拐点在1994年出现，全国人大财经委开始组织起草新《破产法》，而几乎同时，国务院及其相关部委陆续发布了一系列关于试点城市国有企业破产的行政性文件，就是现在所说的“政策性破产”。

　　政策性破产的主要特点，就是国有企业在破产时，将全部资产优先用于安排失业和下岗职工，而不是清偿银行债务。对破产职工的救济安置费由谁来承担，是政策性破产和依法破产的最大区别。

　　让很多人没有想到的是，本应该殊途同归的新《破产法》和政策性破产，却在两股道上越走越远。

　　2004年6月21日，全国人大常委会首次审议新《破产法》草案，财经委副主任委员贾志杰向会议作说明：“1994年开始起草的破产法，由于对出台时机有不同意见，以及社会保障制度不配套等原因，当时未安排审议。”

　　中国政法大学王卫国教授在一次破产法立法研讨会上表示，1994年起草的第一稿草案受到了很高的评价，但后来因故未能审议，其中很重要的一个原因是因为政策性破产的出台。

　　2003年8月，全国人大财经委组成新的起草班子，再次启动起草工作。贾志杰在解释草案制定的若干重要问题时说，“国有企业破产是本法起草中的一个难点问题”，一方面一大批经营不善的国企需要破产，另一方面破产的难度又很大，“主要难在职工安置上”。

　　全国人大法工委的人士告诉记者，在立法过程中，政策性破产因其存在违背破产法基本原则、损害债权人利益、违反担保法等问题，一些立法者尤其是债权人方面强烈反对，坚决主张废除。

　　但是，考虑到政策性破产的确在优化国有经济结构、提高国有企业经济效益、解决部分国有企业职工的安置费用、维护社会稳定等方面起到一定作用，因此，在提交审议的草案中，政策性破产被保留下来，但是拖了一句尾巴“在国务院规定的期限和范围内”。

　　此后，关于政策性破产是否保留的争论告一段落，关门的期限和有多少企业能享受政策性破产成为矛盾的焦点。不久以后，2004年2月24日，国资委主任李荣融首次表态，“将在四年之内，基本实现国有企业由政策性破产向依法破产的过渡。”此后，国资委一直在加速制定计划和时间表。

　　2005年5月12日，国资委终于给出了最后的期限和范围：还有最后2167家国企在2008年之前完成政策性破产，此后，政策性破产大门彻底关闭。国资委副主任邵宁特意指出，政策性破产关门的一个重要目的，就是为了适应新《破产法》即将出台的需要。

　　清偿顺序之争

　　政策性破产关门清障之后，外界普遍预期这是新《破产法》即将出台的信号。记者从全国人大法工委获悉，此时，新《破产法》所存的唯一争议就是：劳动债权和担保债权哪一个将优先受偿。

　　也正是这一点，导致本该于2004年12月提交第三次审议的新《破产法》，在当年10月第二次审议之后意外搁浅。

　　对照第一次审议和第二次审议的草案可以发现，两者最大的区别在于：一读草案，被抵押的财产由抵押债权人优先受偿，而二读草案修改为：职工工资、社保费用以及职工补偿金，列为在第一顺序受偿，这就意味着，即使是被抵押的财产，也要首先用来偿还职工工资等劳动债权。

　　这一修改遭致银行界激烈的反对，因为一般情况下，银行是破产企业最大的抵押债权人，而且，大多数破产企业在安置职工后就所剩无几，很难清缴欠税，更谈不上清偿银行债权，也就是说，没有了抵押财产，银行将基本上一无所获。

　　有受访专家向记者表示，将劳动债权，包括破产企业所欠职工工资和欠缴的社会保险费用，以及因企业破产解除劳动合同依法应支付职工的补偿金，放在第一顺序受偿，而有抵押财产(实践中多为土地)的债权人利益也在清偿劳动债权的破产财产范围内，实际上就是让银行为破产企业买单。

　　而这样的制度安排使得银行的风险控制手段显得多余，“那我们也无须区别抵押贷款和无抵押贷款了，风险都是一样的。”上海一银行信贷科长对记者说。

　　法学界也有人持反对意见。“这是严重违背担保法的规定的。” 多年来一直参与破产法起草的中国政法大学李曙光教授则说：“破产法是商法，不是社会保障法，对破产企业职工的安置问题，应该由社会保障法来解决。”

　　但职工债权优先于抵押债权的清偿顺序，受到了中华全国总工会，劳动和社会保障部的热烈欢迎，在二读过程中，中华全国总工会副主席周玉清称：“《破产法》草案是越改越好。突出的特点之一是在维护职工合法权益、保证社会稳定方面有较好的表达。”

　　清华大学法学院申卫星教授也认为，应确立劳动债权的优先权地位，职工工资、社保费用等劳动债权应优先于担保债权清偿。

　　这确实是个两难命题，破产企业职工安置是个现实问题，处理不好可能会影响社会稳定和人民生活，由国家财政独自负担目前来说压力太大，让银行买单则银行权益受损，可能引发金融体系的问题。据称，在一次立法研讨会上，争论双方已经将此上升到是要国计(银行债权)还是要民生(劳动债权)的高度。

　　争论之激烈，从中国人民大学的民法专家王利明教授在接受记者采访时的谨慎表述，可略见一斑：“这两种顺序各有利弊，破产法应该有保护弱者的价值取向。”接下去话锋则轻轻一转，“但我还是倾向于担保物权优先。”随后又是一个转折：“也可以保留例外情况，在短时期内，仅限于工资债权的范围，可以在担保债权之先受偿。”

　　据上述全国人大法工委人士透露，将被提交审议的是一个折中的方案，既要考虑到破产职工的生活和社会稳定，也不能全部由银行买单。社会保险费用和劳动补偿金应该纳入整个社保体系解决，但要保证破产企业职工的基本生活，破产前3至6个月拖欠的职工工资应该优先受偿。“必须有期限限制，否则有的破产企业都十来年没发工资了，不可能全部优先受偿。”