中国经济管理中枢 十大部委画像

　　编者按：“加快转变政府职能、改进经济管理的方式方法、提高政府公信力、加快建设法治政府”，这是温家宝总理在今年《政府工作报告》中对政府自身改革和建设提出的要求。温总理还指出，要“进一步扩大公民、社会和新闻舆论对于政府及其部门的监督。”在下面的文字中，我们试图对国家十个部委在2004年的表现给予“第三方”评价。这十大部委在中国的政府部门序列中均居于显赫的地位，它们对中国经济走向的影响举足轻重。

　　财政部：“稳健”出场归本色

　　一方面，拼命发国债，增加财政性投资；一方面又要宏观调控，抑制经济过热。这是近两年学界对于中国的“积极财政政策”的典型质疑。

　　在持续的质疑声中，积极财政政策的淡出终于变为现实。2004年，财政部将原定1400亿元的长期建设国债规模调减到了1100亿元。2004年12月，中央经济工作会议更明确，2005年的财政政策将转向稳健财政政策。有人预测，2005年的长期建设国债将减少至800亿元。

　　财政部副部长楼继伟表示，今后财政部的政策思路是通过税制改革减少企业负担，增加市场活力，同时适当削减政府支出，使得国民经济向一个小政府、大社会的方向走。他预计2005年财政部能为企业减负1500亿元左右。

　　沿着这个思路，财政部积极支持内外资企业所得税率的并轨改革。在2005年1月的一次会议上，金人庆说：“统一内外资所得税税率已经迫在眉睫，现在时机已经成熟，不能再拖了。”他表示，在WTO框架下，不能说给中资企业优惠，但至少要内外资一视同仁。

　　目前，外资企业所得税率不到15%，而中资企业为33%，如果实行并轨，对于广大内资企业来说就意味着减税。

　　在典型的经济分析中，降低税负往往有助于做大经济总量的蛋糕，增加财政收入；而以刺激经济为目的的扩张性财政政策都带有一定的负面效应，不能长期使用。从财政部最近的政策思路看，它正在开始走出这个自相矛盾的“怪圈”。

　　商务部：调理内外的新力量

　　商务部是2003年政府机构改革的产物。此前，中国的市场管理长期处于内外分割的状况。随着中国正式加入世贸组织，打通内外贸管理成为中国市场建设的必然选择，于是，就有了原来国家经贸委和外经贸部改组合并成的商务部。

　　两年来，围绕“内外贸一体化”的指导思想，商务部在自身机构整合、职能定位、内部分工等方面进行了一系列探索。而它在放宽市场准入、知识产权保护、推动招商引资、建设社会信用体系等方面的工作，也逐渐得到外界的关注和认可。

　　不过，有人指出，商务部的构架虽然已经成形，但与当初建立“大商务部”的初衷还有着很大的距离。

　　随着中国加入世贸组织协定的逐步兑现，中国与世界各国的经济往来进一步扩展和加深，各类贸易纠纷与“反倾销”案件与日俱增。在这样的背景下，商务部代表中国企业据理力争，维护本国利益，责无旁贷，已成为其工作的一个重点。但另一方面，商务部偏重外贸工作的思维惯性确实存在(它在内外资企业“两税合一”问题上的暧昧态度就是一例)。

　　如果说商务部在国内市场建设中打翻身仗需要一个突破口的话，那很可能就是它们负责起草的《反垄断法》。中国经济发展最大的障碍来自能源、通讯、运输、基础建设等领域的行政垄断，这已是经济学界的共识。目前，《反垄断法》已经送审，但这部法律能否真正打破部门利益下形成的行政垄断，仍然是个未知数。

　　央行：“特立独行”排干扰

　　有人把周小川比喻为“仙鹤”，那是2003年1月的事情。其时，这只“仙鹤”刚刚从证券市场的“泥沼”里(周时为证监会主席)脱身，履新中国人民银行行长。在这个中国最显赫的金融中枢机构里，学者出身、扎实的西方经济学理论功底使得周小川“仙鹤”的品性得以充分展示，也使得他领导下的央行在2004年以“特立独行”的面目赢得了海内外舆论的尊重。

　　这种尊重大抵来自两个方面：一个是顶住国际上多次出现的要求人民币升值的合围，保持了中国汇率政策的连续性和稳定性；另一个是排除了其它宏观经济管理部门的“干扰”，9年来首次使用加息的手段来调控经济大局。

　　对于坚持人民币不升值，摩根士丹利全球首席经济学家罗奇的评价是，“中国货币政策的主导权掌握在自己手中。”而对于2004年10月28日，央行做出的加息决定，国内外舆论更是给予了一致的高度评价：在使用了一系列行政色彩浓厚的宏观调控手段之后，中国政府开始转向使用各方期待已久的市场化调控手段来驾驭中国经济“战车”。

　　不过，对于周小川和他领导的央行来说，要把“特立独行”进行到底，挑战依然严峻且现实。众所周知，在国际金融界，有一个“永恒的三角形”理论，就是说在“货币政策的独立性、汇率的稳定性和资本的完全流动性”三个目标中，只可能达到两个，不可能同时实现三个。而央行面临的现实是，在没有实现资本自由流动的情况下，为了保持人民币汇率的稳定，不得不吸纳更多的外汇储备，并因此投放更多的基础货币“对冲”，积聚了通胀的风险，以至于某种程度上丧失了货币政策的独立性。

　　2005年，在美元持续贬值的背景下，对于央行来说，其独立性无疑将面临更大考验。

　　银监会：“用药过猛”留后患

　　在2004年的宏观调控中，有两大机构的举措最惹争议：一个是国家发改委对于过热行业固定资产投资项目的整顿和清理；另一个就是所谓的银监会“五一停贷”。这两大手段被外界认为是行政化调控的标志事件。尽管银监会随后声明“五一停贷消息不实”，但事实的确如此——大量的中小企业因无法获得新的贷款而陷入生死存亡的境地。有人断言，银监会此举会在中国的银行体系中增加了相当数量新的不良贷款，而且将在2005年显现。

　　对于贷款过快增长这个经济过热的表征，其实央行和银监会都是看在眼里的，不过央行采取的是上调准备金率乃至加息等市场化手段，而银监会的“五一停贷”则被视为“一刀切”的“猛药”。对于此前就很难获得国有商业银行青睐的中小企业，这无异于与雪上加霜。

　　也难怪，从银监会成立以来的主要着力点来看，社会多方呼吁的解决中小企业贷款难本来就不是其工作的重心——银监会更关注国有商业银行的改革和防范金融风险。这一点，从另一个侧面也可窥知一二，那就是对于民营银行的态度。每每民营银行被炒热的时候，其设计者和参与者在监管部门那里都会遭到“冷水浇身”。银监会成立两年间，没有一家新组建的商业银行出现，是一个最好的说明。

　　无论是“五一停贷”还是“拒绝民营银行”，实际上都体现了银监会对银行业的“控制力”，但“控制市场”恐怕不是一个监管机构应该做的事。

　　证监会：“传闻丑闻”可奈何？

　　有这样一个机构，它的“政绩”随着某种数值的变化天天在波动；而且在虚拟的网络世界里，对它的不满和非议也最多，这个机构便是证监会。

　　2004年，证券市场不顾“国九条”的重大“利好”，点位直落千三以下。股市坠入如此危局，证监会难辞其咎，但似乎也不可独当其责。如何振兴中国证券市场？各界热心人士几乎已经穷尽所有的招数，当然也包括“无招胜有招”的“推倒重来式”。2004年，证监会的工作大抵采用的是“无为而治”的无奈之举。不过，在乏味的“无为而治”下，有两则关于证监会的新闻值得一提：一个是关于其主席尚福林将离任的传闻；另一个是其发审委官员王小石因受贿被捕的消息。

　　前面一个消息是9月间传出来的，据说尚福林将被重庆市的一位副市长取代，但直到现在，尚主席依然在位。期望通过“换帅”来提振低迷的市场恐怕已经不再是一剂灵丹妙药了。如果说换帅传闻只是让在位的主席略显尴尬外，那么，12月份披露的王小石案则实实在在地让证监会整个机构感到了危机。尽管与其它一些政府机构官员的腐败案件相比，这并不是一个大案，但在这样一个特殊的时候，面对这样一个庞大的群体，它的重要性显然被放大了。关于王小石案的评论很多，其中有代表性的一条是，证监会“正人须先正己”。

　　一个监管机构来说，最重要的品质是什么？是“公信力”。对于证监会来说，如何重树“公信力”，恐怕比如何思考“救市方针”更重要。

　　保监会：救市大任苦担待

　　在中国四大金融管理部门(央行、银监、证监、保监)中，保监会的“社会影响力”显然要小得多，算是一个相对平静的部门。这种平静色彩大抵也贯穿了2004年。不过，“树欲静，风犹不止”。在证券市场的一片凄风苦雨之中，人们对于保险资金的“直接入市”，或者说白了就是“救市”表现了更强烈的期待。

　　2005年2月，这种期待终于变成了现实——保监会和证监会联合发文，对于保险机构投资者股票投资交易做出了明确规定。此前，保险资金只是通过证券基金间接投资股市。做出保险资金“直接入市”的决策显然并不是保监会的本意——尽管中国的保险资金一直因为投资渠道狭窄，面临着巨大的保值增值压力。但在证券市场一片乱局的情况下，投资股市的后果很可能带来的相反的结果。数据显示，2004年以来，保险公司的基金投资均出现大幅亏损，仅中国人民财产保险公司就亏了5.14亿元。这还是所谓的“间接入市”。如果“直接入市”，结果恐怕不会比深度套牢的广大股民好多少。更何况，准备直接入市的约500亿元保险资金，相对11000亿元的流通市值来说，不过是杯水车薪。

　　保监会找了一个“苦差使”。

　　国资委：权倾一时的大管家

　　两年前，当国资委以“新人”的身份出现在政府部委序列中时，人们对其工作职能与影响充满揣测。两年后，当国资委携带近20万亿国有资产和数十家地方国资委机构在中国经济中焕发出巨大影响力的时候，有媒体惊呼，“巨人”横空出世了。

　　2004年，在宏观调控的严峻形势下，国资委掌控的国有企业资产的经营状况连续第二年刷新历史纪录：销售收入达9.16万亿元，同比增长27.5%(截至11月底)；实现利润6970亿元，同比增长43.7%。在此成绩下，2005年1月13日召开的全国国有资产监督管理工作会议，几乎变成了国资委的“庆功会”。

　　然而，在惊人的赢利数字背后，也隐藏着问题和矛盾。经济学家指出，国有企业的利润绝大部分来自为数不多的中央企业，以石油、通讯为首的十大垄断集团所创造的利润更是占到全部国企利润的一半以上，而这些利润几乎都没有上缴国家。

　　正因为如此，才出现了国有企业苦乐不均的现象。一方面是少数“巨无霸”企业一枝独秀、风光无限，员工待遇优厚；另一方面是广大中小企业经营困难，不能按时给职工发工资；甚至很多企业资不抵债，濒临破产。

　　面对这种状况，国资委的工作可谓任重道远。对于盈利的、经营状况良好的大型国企，国资委要逐步推行上市，并加强对企业财务的审计、对企业领导的考核，探索新的企业运营机制；对于经营困难、濒临破产的企业，国资委则要通过制订政策法规和具体监督，在避免国有资产流失的要求下，实施转让和出售。

　　上述两个方面，将构成今后一段时期国资委的工作主线。

　　发改委：“自我革命”陷两难

　　2004年的宏观调控中，国家发改委无疑是中国经济舞台上的第一主角。

　　很多人谈论起这次宏观调控，都认为发改委的举动带有很强的行政化倾向，而把2004年10月央行的升息看作宏观调控向市场化手段转变的标志。之所以有此局面，实际上是不同性质的权力错配在一起的必然结果。

　　试想，在发改委负有宏观调控责任并拥有项目投资审批权的情况下，一旦判断经济过热，它有什么理由不动用审批权这把“手术刀”去切断资金链条、抑制投资增长呢？

　　发改委成立两年来，一直致力于“避免重复建设”：不断对各类重大产品进行市场预测，并根据预测数据发布政策，抑制“盲目投资”。在外界看来，这是发改委偏离宏观规划职能、过度干预经济的表现。但究其根源，仍然是宏观规划职能与微观审批权的二权合一。

　　但正如人们所见，项目审批一旦跟部门利益联系起来，就会偏离宏观调控的目标，成为经济发展的障碍。此时，要对它进行清理非常困难。因为“改革”这把手术刀就握在发改委自己手中，清除审批制犹如一个人自己给自己动手术，难度可想而知。2004年的投资体制改革不尽人意，原因即在于此。

　　2005年被称为“改革年”，发改委能否当之无愧地完成各项改革任务？前景不容乐观。

　　国土资源部：左右为难的看闸人

　　在2004年的宏观调控中，有一个不属于“宏观调控”部类的政府部门，却发挥了关键的作用，这个部门就是国土资源部。国土资源部成立于1998年，归类为国务院划分的“教育科技文化、社会保障和资源管理部门”，但由于它掌握着最重要的经济资源——土地，于是成为名副其实的经济“看闸人”。

　　2004年，中央政府先后使用过准备金率、信贷等金融杠杆，但由于中国经济的投资主体日益多元化，资金来源日益市场化，经济活动已不是政府命令可以随意左右。只有土地要素，仍可说完全控制在国家手中，因此，一旦政府决定收紧土地使用，即可起到立竿见影的效果。

　　2004年，国土资源部共清查了81000多个新上项目的用地。清理出违法占用土地项目7184个；对停建、暂停并限期整改及取消立项的7077个项目，分别采取了停止办理用地手续、停止后续供地、停止发放土地证、收回土地等处置措施。这对抑制经济过热起到了釜底抽薪的作用。

　　然而，在这种令行禁止的经济调控方式背后，也可以看到国土资源部的被动与尴尬。隐含在其背后的逻辑是：今天经济过热，就需要它紧收“地根”；如果明天经济乏力，就会要求它鼓励批地——事实上，导致2004年经济过热的土地过度开发，也都是各地的国土资源部门审批出去的。此时，一旦需要收回，地方政府极不愿意，并把地方国土局看作经济发展的绊脚石。另一方面，中央国土部门则嫌政令不通，于是建立土地垂直管理制度的呼声又起。但地方国土部门即便独立于地方政府，恐怕一时半会儿也是“藕虽断，丝还连”。

　　2005年，国土资源部表示，将继续实行从严从紧的建设用地供应政策——类似的话我们已经听过多年了，能否贯彻下去，恐怕国土部门的人心里也没多大底。

　　环保总局：不再沉默的“边缘人”

　　2005年1月18日上午，国家环境保护总局宣布30个未经环境影响评价的建设项目违规，责令停建，一场震动社会各界“环保风暴”就此掀开。

　　长期以来，环保局是一个被边缘化的部门：人员少、声音小、没有实权，甚至连办公经费也得不到充分保障。原因在于：环保工作跟各级政府领导的政绩目标——经济增长不相兼容，甚至还有冲突。在这种情况下，环保局得不到领导重视，只能以“服从地方经济大局”的形象出现在政府部门队列中。

　　此次“环保风暴”出现后，很多人以“勇敢”、“出乎意料”等词汇来表达自己的惊讶。但实际上，一年多来，环保总局在执法思路、法制建设以及建立公众同盟军等多方面已经蓄谋已久。其背景是，近年来中国经济发展带来的环境问题已到了令人触目惊心的程度。正因为如此，“环保风暴”赢得了社会各界一片喝彩，也得到了包括的温家宝总理在内的高层领导的支持。

　　在今后一段时期，在科学发展观和宏观调控的政策基调之下，环保部门无疑会保持和加大对投资项目环评的执行力度。很多专家指出，在市场经济条件下，政府对企业投资的资金来源、盈利前景等经济性指标进行审核是不合理的。只有把监管重点转到环保和产品安全方面，才符合建立市场经济体制的根本要求。

　　当然，一切似乎刚刚开始，环保局在经济体系中的监管地位也将在复杂的利益博弈中面临考验。