电荒折射计划幽灵 专家学者发出恢复体改委呼声

　　机构越改越大，审批权力越改越实的发改委，与市场经济改革的取向背道而驰。基于此，数位专家学者发出了“恢复体改委”的呼声

　　文/本刊见习记者 岑 科

　　2003年10月30日，北京天伦王朝饭店。一个名为“中国改革论坛”的会议在这里召开 。这次会议聚集了相当一群身份相同的人，他们都曾服务于一个先叫体改办、再叫体改委、然后又叫体改办的机构。它被看作体改委(办)告别中国经济改革舞台的一次非官方仪式。

　　在这之前，2003年3月，体改办作为一级机构被正式撤销。时值与中国中央政府换届“配合”进行的机构改革，这次改革组建了国资委、商务部、发改委等宏观经济管理部门。自1998年机构改革以来已经渐趋弱势的体改办被并入发改委。对于发改委的设立，当时主流的观点认为它可以加强“改革”与“发展”两大工作的协调，更好地推进市场经济建设，而并非人们担忧的削弱“改革”。

　　发改委成立后，挂名五十多年的“计划”二字被清除，取而代之的是“发展和改革”，仿佛宣告计划经济堡垒被攻克、市场经济改革取得又一重大突破。这怎能不让人为之振奋？

　　而改革开放的大形势也让人们对发改委的作用充满期待：

　　2001年11月，中国正式加入世界贸易组织，市场化进程再次提速；2002年，为了转变政府职能，中国清理法规文件2300多个，取消行政审批项目789项；2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。伴随着市场化改革的稳步前进，有人欢呼：发改委已远离“计划”樊笼，改革进程已无法逆转。

　　两年过去了。发改委在“发展与改革”的职能目标下做了些什么？舆论的期许又发生了怎样的变化？

　　“想念体改委”

　　2005年1月15日，还是在北京。一次名为“2005中国脑库论坛”的会议召开。中国改革界的元老、中国体制改革研究会会长高尚全就中国经济改革的形势和走向发表演讲。他向在座的专家学者提出建议：“恢复体改委”。

　　半年前，2004年7月，首都经贸大学公司研究中心主任刘纪鹏发表了一篇名为《想念体改委》的文章，回顾了体改委推动中国经济改革的历史功绩。文中说道：“我并不想表达恢复国家体改委的愿望，知道那不现实……”。言下之意似乎是，如果条件允许，他还是希望恢复体改委。

　　2004年4月，国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁在一次内部会议上提出，有关方面应考虑尽快恢复体改委，以找回这个国务院直属机构在研究和政策制订过程中曾经发挥过的“利益中立”的重要作用。

　　10个月后，2005年2月，魏加宁在接受《中国企业家》采访时说，事实上早在2003年召开“两会”时，吴敬琏先生就说过，撤销体改委是个失误。“这件事我是很久以后才知道的，否则我就可能不重复类似的话了。”魏说。

　　魏加宁第一次讲“类似的话”是在2003年夏，中国(海南)改革研究院举办的一次内部座谈会上。他提到，撤销体改委所带来的负面影响可能要过10年、20年才会显现出来。然而，到了2004年3月，他就看到了这种负面影响。

　　当时的情况是，中央银行已经看到经济过热的苗头，并着手进行宏观调控。但由于种种原因，央行发出的紧缩信号受到了各个方面的干扰。当时，关于经济是否过热的争论空前激烈。高层领导在决策时，很难听到客观中立的声音，导致久议不决。在这个背景下，魏加宁提出，应该恢复体改委。

　　时至今日，魏加宁对记者表示，他依然坚持这个观点。并强调，这个观点并不是他独有的：“在下面调研时才发现，很多专家学者和一些政府官员都有私下的共识。”

　　体改委曾是国家部委中专门负责研究和推进重大经济体制改革方案的机构。在1998年政府机构改革中，它由国务院宏观调控部门降格为政府组成序列之外的办事机构，更名为“国务院经济体制改革办公室”，编制由200人削减到85人。5年后，在新一轮机构改革中，体改办被撤销。

　　新组建的发改委吸收了体改委(办)的职能和机构之后，资源条件大大优于体改委(办)，按理说能更好地做好推进经济体制改革的工作。但到现在，为什么反而建议恢复体改委的呼声日渐高涨呢？刘纪鹏在《想念体改委》中说出了缘由：“看着今天中国电力方面和其它行业出现的起伏给国民经济带来的不利影响，国家发改委真的是越改越大，审批权力越改越实……没有足够的精力保证对国家的改革和发展规划及预测投入足够的力量，而我们的经济发展又确实需要这样一个部门，当然就想起了体改委。”

　　电荒折射“计划”幽灵

　　2003年下半年，中国大部分地区开始出现电力、煤炭、油品供应紧张；2004年，截至7月份，全国共有27个省级电网拉闸限电；2005年，电力供应仍然偏紧，最大电力缺口估计在2500万千瓦左右——这就是刘纪鹏所说的“电力方面的起伏”，媒体通称“电荒”。

　　几乎没有人怀疑，电荒已成为近年内影响中国经济运行和群众生活的头等大事。

　　对于这种情况，2004年3月，国家发改委副主任张国宝称，缺电主要是季节性、局部性的；缺电的原因是某些产业发展势头过猛，超出了资源的支撑能力；总体上看，这种缺电主要是由于经济增长过快、人民生活水平提高，电力需求快速增长造成的。

　　“这根本不是他该说的(负责任的)话！”刘纪鹏对《中国企业家》表示。刘指出：即便电力紧缺是由于经济发展太快造成的，发改委作为国家宏观经济规划和主导电力改革的部门，又该承担何种责任呢？

　　2004年12月，在北京召开了一次“2004-2005重大经济问题座谈会”。全国政协原副主席孙孚凌、中国社科院经济所副所长王振中、国务院发展研究中心宏观部研究员张立群等16人到会。他们指出，不论是电荒造成的巨大损失，还是盲目上马的投资热潮可能导致的电力过剩，审批部门都难辞其咎。而这正是发改委的职权范围。

　　在批评声浪和电荒引发的新一轮电力建设的热潮中，发改委又开始加紧了对电力投资项目的清理。2004年12月初，发改委下发《关于坚决制止电站项目无序建设的意见》，指出，当前全国擅自开工建设的电站项目规模高达1.2亿千瓦。“这种情况如果发展下去，势必导致今后一段时间内发电能力大量过剩……给国民经济的健康发展带来严重的负面影响”、“必须采取措施尽快制止当前出现的大规模违规建设电站的势头。”文件还宣称，预计未来一至两年内，发电能力不足的问题能够基本得到解决。

　　数周之后，为了“从源头上缓解煤电油运压力”，发改委下发《关于进一步巩固电石、铁合金、焦炭行业清理整顿成果规范其健康发展的有关意见的通知》。通知指出，电石和铁合金已建和在建的生产能力已分别达到1700万吨和1900万吨，焦炭生产能力达到了3.6亿吨。“三个行业的生产能力已远远超出当前和行业预测的近期市场需求，呈现严重过剩局面……”

　　从这两项政策看，发改委以“计划”手段进行宏观经济管理的思路再次表露无遗：“预测需求——统计产量——审批投资——避免浪费”。这个思路很多人耳熟能详。2004年3月，在《中国企业家》组织的一次座谈会上，复星集团董事长郭广昌就说：“如果一切都能‘计划’好的话，那么计划经济就是全世界最完美的经济，我们还改革什么？我们把一切都想好了，汽车生产多少，钢铁生产多少，每个人应该怎样做，该多好！”

　　但如果预测错误或者需求形势发生变化谁来承担责任呢？很多专家指出，当前的电力紧缺正是由于数年前电力需求预测和投资决策失误造成的。电荒之下，还负责“组织实施价格政策”的发改委又开始忙于监控电价。但电力紧缺又引起煤炭、运输等一系列商品的紧缺和涨价，发改委又要去监控煤炭和运输价格……

　　照这个趋势发展下去，发改委会不会把已经大部分放开的商品的投资和价格重新掌控起来。事实上，这个苗头已经出现。不久前，发改委指出，中国的手机行业已经呈现“盲目投资”的状况，据说还要对这个行业“严格核准”。

　　一个久违的计划经济的幽灵俨然要在中国经济中复活。

　　核准：审批的代名词？

　　“不把发展和规划放在首位，而是沉迷于对项目、价格和资金的行政审批。结果是‘种了别人的田，荒了自己的地’。”刘纪鹏对发改委两年来的表现如此评价。

　　对于项目审批，在2004年宏观调控中吃尽苦头的鄂尔多斯集团董事长王林祥满腹困惑：“……考察论证，办好多手续，付出很多成本，有没有这样的必要？特别是对民营企业投资这一块，我看好了就干了，风险自担，国家能不能不管这一块？”

　　的确，在审批制下，项目投资程序极其繁杂，要经过立项、可行性研究、初步设计、扩充设计等多个环节。每个环节都要涉及许多部门，为了一个项目要盖几百个公章，花几年甚至十几年的时间。很多企业到了“谈审批色变”的程度。

　　2004年7月，国务院公布《关于进一步改革投资体制的决定》，宣布将项目投资由政府审批改为核准。这被视为近年来投资体制改革的一大突破。但在经过一段时间的观察后，很多人大失所望，纷纷发出“换汤不换药”的叹息。

　　拿电力投资来说，有人认为，虽然名义上停止审批制度，改为实行核准制。但事实上，核准什么，不核准什么，发改委仍然有决定权。因此，核准与审批并无区别。

　　2005年2月19日，发改委公布《移动通信系统及终端投资项目核准的若干规定》，其中内容适用于手机生产投资。这个规定的出台引发了手机行业的一片惊呼：一个本已实现充分竞争的市场，为什么发改委还要“插手”。记者就此向南方高科公司总裁陈震询问：核准制的具体要求与过去审批制的内容有无不同？他未作正面回答，只说核准制如果能真正执行的话，比起审批制来说还是一种进步。

　　但有调研指出，项目投资由发改委审批制改革为核准制后，企业办事反而比以前更难。原因在于：投资审批虽然改为核准制，但是商务部、海关、规划、土地、环保、税收、工商等各部门的规定没有相应改革，他们还要发改委的批件，否则项目就根本进行不下去；二是核准制需先到规划、建设、环保等各方面审批，再到发改委核准，比原来在发改委审批，再到各部门认可，时间更长，跑的部门更多，难度更大。

　　“核准制充其量只能说是审批制度的改良。”国务院发展研究中心技术经济研究部部长郭励弘表示，“它就是审批的代名词，只不过审批的名声已经相当地坏了，说起审批人们都不得不把它与权力寻租联系起来，所以就改了一个说法。”

　　审批制改了一个说法，审批制下的“权力寻租”改了没有呢？

　　2005年1月初，一则名为《国家发改委下达春节禁礼令 卫兵严查进门者》的新闻被广泛传播。报道说，春节前夕，国家发改委办公厅专门下发文件规定，严禁送礼者踏进大门。“禁礼令”下达后，只要是拎包提袋来国家发改委的客人，都要经过门口卫兵的检查，如果被确认带着礼品，就会被礼貌地阻止进入。

　　这则报道引起了各方的关注和评论。有人称这是一条“滑天下之大稽”的新闻，因为真正的行贿者是不会愚蠢到拿着大包小裹，提到实权单位去给领导难堪的。“他们完全可以上领导家里送钱送物，或者请出来奉上。”还有人说，“送上一张银行卡，打个电话告诉密码就可以了，卫兵看得见、挡得住吗？”

　　刘纪鹏对此事评论说：“需要专门发文件对付送礼，说明发改委的权力还很大，求它办事人很多。什么时候发改委变得无足轻重，门庭冷落，才算它自身的改革到家了。”

　　出路何在？

　　两年前，发改委成立之时，中央电视台的记者问刘纪鹏，发改委主任马凯最难的工作是什么？刘纪鹏回答，马凯同志工作最难的环节是说服和带领他的同事进行自我革命。现在看来，刘纪鹏的担忧是对的。

　　据反映，两年来，很多地方政府领导的主要精力依然放在了“三跑”(跑北京、跑部门、跑项目)上面。以至于各省市驻京办事处越盖越豪华。因为发改委对包括财政资金使用在内的审批，和各部门、地区、行业的利益紧密联在了一起。

　　刘纪鹏在《想念体改委》的文章中曾谈到，马凯同志本来就是搞体改的出身，又是著名的学者，应该说改革的意识是足够的。但刘担心他“人在江湖，身不由己”。加上经济过热背景下的宏观调控，使得发改委这艘“大船”掉头需要一个过程。

　　与刘纪鹏相比，魏加宁显然不太相信“自我革命”。他认为，发改委的工作存在一些问题，但这些问题要从制度上找原因，不能归罪于人。他认为，在发改委工作的很多同志都是兢兢业业的。但由于发改委身兼数职，而这些职能之间又存在着利益冲突和矛盾，因此必然导致工作顾此失彼。

　　魏表示，微观项目审批与宏观调控存在明显的利益冲突。因此，当官员们在整日忙于审批项目的时候，就会不知不觉地忘记了宏观调控本身所应追求的目标。于是，经济冷的时候要加强审批，热的时候更要加强审批，过热之后还得要加强审批。甚至在同一时间段里可以“两手一起抓”：一手抓国债项目审批，解决“过冷”问题；一手抓行业准入审批，解决“局部过热”问题。如此调控下去，正像刘纪鹏预料的那样，随着社会主义市场经济的发展，发改委的审批权力非但不会缩小，反而会越来越大。

　　就机构职能上来讲，魏加宁认为，原体改委与发改委之间最本质的区别在于：体改委自身没有项目审批权，没有部门利益，或者说只有推动改革才是其最大的“部门利益”。而发改委则不同，其自身拥有着比其它部门都要大得多的权力，拥有着细致入微的项目审批权，因此，在客观上很容易出现借改革之名来追求本部门利益最大化的倾向。

　　因此，他同样主张，当务之急是要尽快恢复设立类似体改委那样的专门负责体制改革工作的中立机构，至少应当组成一个体制改革方案设计和协调小组，并由国务院领导亲自挂帅。“否则的话，再伟大的改革动议最终都将被束之高阁或因部门利益诱导而误入歧途。”

　　资料

　　体改委(办)沿革

　　1980年5月国务院决定成立“国务院体制改革办公室”，为临时办事机构。

　　1982年5月五届全国人大决定设立国家经济体制改革委员会(简称国家体改委)，列入国务院部委序列。

　　1998年3月体改委又降级为“国务院经济体制改革办公室”。同时，虚设一个国家体改委，由总理兼主任，有关部长任委员。

　　2003年3月国务院体改办撤销，人员并入国家发展和改革委员会。

　　发改委沿革

　　1952年11月15日中央人民政府委员会第十九次会议决定成立国家计划委员会。

　　1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议决定成立国务院。根据《中华人民共和国国务院组织法》的规定，设立国家计划委员会。

　　1970年国家计划委员会、国家经济委员会、国务院工业交通办公室、劳动部、物资部、地质部、全国物价委员会、国家统计局八个单位合并组成新的国家计划委员会。

　　1988年3月撤销国家计划委员会、国家经济委员会，组建新的国家计划委员会(委员会制)

　　1998年3月国家计划委员会更名为国家发展计划委员会,为国务院组成部门。

　　2003年3月 国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。